“เพราะเราอยู่ในโลกที่ไม่สมบูรณ์ เพราะฉะนั้น จึงไม่มีกลไกใดที่สมบูรณ์แบบ สำหรับการออกแบบนโยบายสาธารณะ”

คือคำกล่าวจากปาฐกถาเกียรติยศในหัวข้อ “วิวัฒนาการของนโยบายสาธารณะและการพัฒนาประเทศไทย จากอดีตสู่อนาคต” โดยศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ทศพร ศิริสัมพันธ์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ประธานที่ปรึกษาและผู้ก่อตั้ง สถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนา ในงานการประชุมวิชาการประจำปี ในหัวข้อ “Thailand 2020s and Beyond: Building a Better Society Together” ณ สามย่านมิตรทาวน์ ฮอลล์ 1 ชั้น 5 อาคารสามย่านมิตรทาวน์ เมื่อวันที่ วันที่ 25 กันยายน 2563 ที่ผ่านมา

การหานโยบายสาธารณะที่สมบูรณ์แบบ ที่จะสามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างหมดจดอาจเป็นเรื่องยาก แต่การหานโยบายสาธารณะที่ดี หรือเหมาะสมกับบริบท หรือเหตุการณ์ใดเหตุการณ์หนึ่งในช่วงเวลานั้น อาจไม่ได้ยากเกินไป หากเรามีปลายทางร่วมกันคือ การพยายามทำให้สังคมได้รับผลประโยชน์มากที่สุด และได้รับผลกระทบน้อยที่สุด

วิวัฒนาการของนโยบายสาธารณะ

ภายในงาน ดร.ทศพร ได้อธิบายที่มาที่ไปของนโยบายสาธารณะว่า แท้จริงแล้ว นโยบายสาธารณะมีความเก่าแก่พอ ๆ กับอารยธรรมมนุษย์ กล่าวคือ เมื่อมนุษย์เริ่มรวมกลุ่มกัน การจัดระเบียบสังคมก็ถือกำเนิดขึ้น โดยหลักฐานชิ้นแรกที่ปรากฎให้เห็นเป็นประจักษ์นั้นคือ ประมวลกฎหมายฮัมมูราบี (Code of Hammurabi)

ขณะที่ประเทศไทยนั้น หลักฐานแรกของนโยบายสาธารณะ แม้จะไม่ได้ปรากฏให้เห็นอย่างแน่ชัด แต่ก็อาจชี้ได้ว่า ศิลาจารึกพ่อขุนรามคำแหง คือนโยบายสาธารณะแรกของประเทศไทย ซึ่งเนื้อหาในศิลาจารึก ได้มีการระบุถึงการค้าเสรี สำหรับนโยบายสาธารณะในยุคปัจจุบันนั้น ดร.ทศพร อธิบายว่าสามารถแบ่งออกเป็น 3 ยุคสมัย ได้แก่

1. ช่วงปี ค.ศ. 1940 – 1970: เป็นช่วงที่ประเทศไทยเริ่มวาง blue print ในการออกแบบนโยบายสาธารณะ ซึ่งได้รับอิทธิพลจากชาวต่างชาติ ในสมัยสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและสอง
2. ช่วงปี ค.ศ. 1980 – 1990: การวางนโยบายสาธารณะของประเทศไทยในตอนนั้น ได้รับอิทธิพลจากแนวคิดเศรษฐศาสตร์นิโอคลาสสิก (Neo-classical Economic) สูง กล่าวคือ เน้นใช้กลไกตลาดเสรี ประกอบทั้งบริบทการเมืองในประเทศเข้มแข็ง จึงยิ่งทำให้สังคมไทยในช่วงนั้นมีการเติบโตอย่างรวดเร็ว
3. ช่วงปี ค.ศ. 2010 – ปัจจุบัน: สำหรับนโยบายสาธารณะของไทยในยุคตั้งแต่สิบปีที่ผ่านมาถึงปัจจุบันนั้น ได้รับผลกระทบจากความไม่มีเสถียรภาพทางการเมืองในประเทศ กล่าวคือ มีการเปลี่ยนแปลงชุดรัฐบาลบ่อยครั้ง ส่งผลให้นโยบายสาธารณะ มีการเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอตามรัฐบาลในแต่ละช่วง

นโยบายสาธารณะที่ดี มีองค์ประกอบอะไรบ้าง

จากที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นได้ว่า นโยบายสาธารณะนั้นมีอยู่อย่างต่อเนื่อง และเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ การออกแบบนโยบายสาธารณะให้ดี ก็เหมือนกับวิชาชีพทั่วไป ที่จำเป็นต้องมีเครื่องมือที่เหมาะสมในการออกแบบนโยบายสาธารณะ กล่าวคือหลังจากคิดวิเคราะห์ออกแบบนโยบายสาธารณะได้แล้ว ก็ต้องมีการนำไปปฏิบัติและประเมินผลถึงความสำเร็จของนโยบายสาธารณะ ถึงอย่างนั้น ในความเป็นจริง มนุษย์เราอาศัยอยู่ในโลกที่ไม่สมบูรณ์ เพราะฉะนั้นจึงไม่มีกลไกใด ที่จะสามารถออกแบบนโยบายสาธารณะได้อย่างสมบูรณ์แบ

การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะนั้นจึงมีอยู่ 2 ด้าน ได้แก่ การวิเคราะห์อนาคต มองไปข้างหน้า หรือที่เรียกว่า Prospective Policy มองอนาคตว่าจะเกิดอะไรขึ้น โลกนี้จะมีการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้าง เมื่อมีภาพชัดเจนแล้ว แล้วจะเกิดอะไรขึ้น อีกด้านเรียกว่า Retrospective Policy เมื่อนโยบายเกิดขึ้นแล้ว มันกระทบกับชีวิตความเป็นอยู่หรือไม่ นโยบายที่นำไปใช้ส่งผลให้มีการพัฒนาดีขึ้นจริงไหม แล้วจะมีการเปลี่ยนแปลงตามมาอย่างไร

การกำหนดนโยบายสาธารณะจึงมีชุดความคิด และเครื่องมือที่หลากหลาย เช่น หากในอดีตที่เน้นให้รัฐบาลเข้ามามีส่วนร่วม นโยบายสาธารณะในยุคนั้น ก็จะเน้นให้มีการจัดตั้งหน่วยงาน หรือออกฎหมายและข้อระเบียบเพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านั้น หากเป็นด้านเศรษฐกิจ ก็จะเป็นการส่งเสริมหรือลดภาษีต่าง ๆ เช่น อยากกระตุ้นให้ประชาชนใช้จ่ายมากขึ้น ก็ออกมาตรการท่องเที่ยวต่าง ๆ ออกมา เป็นต้น หรือในปัจจุบัน ที่ผู้กำหนดนโยบายสาธารณะที่คำนึงถึงประชาชนมากขึ้น การรับฟังเสียงของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย จึงเป็นอีกหนึ่งในเครื่องมือของการออกแบบนโยบายสาธารณะ นอกจากนั้นแล้ว ยังมีการนำหลักธรรมาธิบาลมาจับใช้ เพื่อวิเคราะห์และประเมินว่า นโยบายสาธารณะที่ถูกนำมาปฏิบัติใช้นั้น เหมาะสมหรือไม่ มีประสิทธิภาพ และไม่ได้กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนหรือเปล่า เป็นต้น

“คำว่า public (policy) ที่อยู่หน้า policy หมายความว่าอย่างไร มันไม่ใช่ public ที่หมายถึงผลกระทบต่อคนหมู่มาก แต่หมายถึงประชาชนจริง ๆ ที่หายไปจากที่อยู่หน้าคำว่า policy ดังนั้น human-focused จึงเป็น approach ที่ทางสถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนา จะต้องดึงให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น” ดร.ทศพร กล่าว

อย่างไรก็ดี เครื่องมือหรือชุดความคิดที่กล่าวมาข้างต้น เป็นเพียงส่วนหนึ่งในการออกแบบนโยบายสาธารณะที่ดี อีกทั้งเครื่องมือและชุดความคิดในการออกแบบนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ยังสามารถนำมาประกอบคู่กันในการออกแบบและปฏิบัติใช้

นโยบายสาธารณะและการพัฒนา กับความหวังของประชาชน

แม้เราจะสามารถหาหนทาง ในการออกแบบนโยบายสาธารณะที่ดีได้ แต่เมื่อมองถึงบริบทของโลกแห่งความจริง กลับมีเงื่อนไขมากมาย ที่เหนี่ยวรั้งให้นโยบายสาธารณะที่ถูกวิเคราะห์และออกแบบมาอย่างดี ต้องติดชะงัก ไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหลายครั้ง จนส่งผลให้นโยบายสาธารณะต่าง ๆ ดำเนินการอย่างไม่ลื่นไหล หรือจะเป็นเรื่องของจำนวนของเจ้าหน้าที่และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ไม่สอดคล้องกับปัญหาที่มีอยู่ และสถานการณ์ไม่คาดฝันอย่างการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19

จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่า ประเทศไทยนั้นเผชิญกับความไม่แน่นอนอยู่ต่อเนื่อง ดังนั้นประเทศไทยจึงจำเป็นต้องมีกรอบในการดำเนินยุทธศาสตร์ชาติ โดยดร.ทศพรระบุว่า ทางสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ได้วางกรอบเอาไว้ทั้งหมด 6 เรื่อง ได้แก่ สร้างความมั่นคง แข่งขันกับนานาชาติได้ พัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ทำให้ความเหลื่อมล้ำหมดไป เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมมากขึ้น และสุดท้ายคือปรับระบบบริหารภาครัฐ เป็นการเดินทางที่เราต้องสำเร็จ เพื่อให้ประเทศไทยสามารถหลุดพ้นจากการเป็น ‘ประเทศกำลังพัฒนา’

ดังนั้น เพื่อแก้ไขข้อจำกัดที่มีอยู่ และเดินต่อไปบนเส้นทางที่ไปสู่การเป็น ‘ประเทศพัฒนาแล้ว’ ดร.ทศพร จึงอธิบายว่า สถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนาจึงถือกำเนิดขึ้นด้วยประการเช่นนี้ เพื่อให้สามารถมองภาพอนาคต ประเมินนโยบายที่ได้มีการดำเนินอยู่ รวมถึงส่งกลับมาว่านโยบายดังกล่าวนั้น ตอบโจทย์หรือไม่และอย่างไร ยิ่งไปกว่านั้น ยังต้องร่วมมือกับภาคเอกชนและองค์กรระหว่างประเทศ เพื่อสร้างเครือข่ายสานสัมพันธ์ในการทำงาน แบ่งปันองค์ความรู้

ดร.ทศพร อธิบายเพิ่มเติมอีกว่า นอกจากนั้นแล้ว การออกแบบนโยบายสาธารณะนั้น ต้องคำนึงถึงการมองทุกอย่างให้เป็นระบบ และมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกันอีกด้วย กล่าวคือ เพราะถ้าหากไม่มองทุกอย่างให้เชื่อมโยงกัน แล้วการแก้ไขปัญหาเพียงเฉพาะจุด อาจกระทบต่ออีกจุด ด้วยเหตุดังกล่าวสถาบันฯ จึงได้ทำคู่มือเช็คลิสต์ เพื่อใช้กับหน่วยงานต่าง ๆ ต่อไปจะทำเรื่องอะไรก็ต้องผ่านเช็คลิสต์ ให้กับนักวิเคราะห์นโยบายและแผน

“สิ่งสำคัญคือพยายามทำให้สังคมได้รับประโยชน์สูงสุดจากนโยบายสาธารณะ นโยบายเหล่านั้นต้องมองภาพไปข้างหน้า ดักรอปัญหาได้ กรุงเทพจะเผชิญอะไร แล้วเราจะเตรียมรองรับปัญหาอย่างไร เป็นนโยบายสาธารณะในลักษณะ forward looking เพราะปัญหาสาธารณะยากนัก ที่จะมีคำตอบที่สมบูรณ์ แต่ที่สำคัญคือ จะต้องพยายามหาตัวที่ดีที่สุด ในการปรับปรุงความเป็นอยู่ของมนุษย์” ดร.ทศพร กล่าวทิ้งท้ายในการจบปาฐกถาเกียรติยศ เพื่อสรุปว่า ไม่ว่าจะเป็นยุคใดๆ ก็ตาม จุดประสงค์สำคัญของการสร้างนโยบายสาธารณะที่ดีนั้น ทำเพื่อสิ่งใด