Universal Basic Income (UBI) ทางออกของความยากจนความรุ่นในไทย?

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      ภากร พลาพงษ์

ความยากจนเรื้อรังและความยากจนข้ามรุ่นได้กลายมาเป็นคีย์เวิร์ดสำคัญของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 เพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ส่งผลให้ภาครัฐไทยพยายามค้นหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวมาอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่สวัสดิการด้านการศึกษาไปจนถึงสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล แต่หนึ่งแนวคิดที่รัฐไทยอาจจะไม่ได้ให้ความสนใจมากนักอย่าง Universal Basic Income (UBI) หรือ ‘รายได้พื้นฐานถ้วนหน้า’ กลับกลายเป็นวิธีที่มีความน่าสนใจอยู่อย่างไม่น้อยเลยทีเดียว โดย UBI นั้นเป็นแนวคิดทางด้านการคุ้มครองทางสังคมที่ได้รับการพูดถึงในวงการวิชาการสายประชาธิปไตยสังคมนิยม (Social democracy) อย่างกว้างขวางมาอย่างยาวนานทั้งระดับนานาชาติและระดับประเทศเพื่อขจัดความไม่เท่าเทียมด้านรายได้ และความยากจน เนื่องด้วยมาตรการที่ผ่านมาเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนของรัฐบาลชุดที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (บัตรคนจน) โครงการเราชนะ โครงการคนละครึ่ง ฯลฯ ล้วนเป็นเพียงมาตรการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าระยะสั้น แต่มาตรการที่มีความเป็นรูปธรรมในระยะยาวนั้นกลับยังไม่มีความชัดเจน ด้วยเหตุนี้บทความชิ้นนี้จึงยกนำประเด็นที่ได้รับการถกเถียงอย่างกว้างขวางมาเพื่อเป็นอีกหนึ่งข้อเสนอทางนโยบายที่ภาครัฐอาจนำไปพิจารณาได้ในอนาคตได้



                                                                             Universal Basic Income เรื่องไม่ใหม่ที่คนไทยยังไม่เข้าใจ

            แนวคิดเรื่องการให้เงิน (Cash transfer) นั้นถือเป็นเรื่องปกติของสวัสดิการที่ภาครัฐต้องจัดให้แก่ประชาชน ไม่ว่าจะเป็นเบี้ยเลี้ยงผู้สูงอายุ เงินอุดหนุนเด็กทารก ประกันสังคม ฯลฯ แต่นี้ล้วนเป็นการให้เงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional cash transfer) จึงทำให้นักวิชาการสายประชาธิปไตยสังคมนิยมได้พัฒนาต่อยอดไปสู่แนวคิดการให้เงินแบบไม่มีเงื่อนไข (Unconditional cash transfer) หรือรายได้พื้นฐานถ้วนหน้าอันถือเป็นข้อเสนอทางด้านนโยบายที่จะมอบเงินรายเดือนให้แก่ทุกคนในสังคมอย่างเท่าเทียมและอย่างไม่มีเงื่อนไข เพื่อให้ปัจเจกบุคคลสามารถมีชีวิตที่ปราศจากความไม่มั่นคงทางเศรษฐกิจและความไม่เท่าเทียมเชิงโครงสร้าง โดยเป็นข้อเสนอที่เกิดขึ้นเป็นแนวทางในการแก้ไขผลกระทบของเสรีนิยมใหม่ (Neoliberalism) ที่ทำให้คนจนต้องเผชิญความยากจน ความเสี่ยง และสถานภาพของตนเองอย่างลำพัง (Lacey, 2017) โดย UBI มีหลักการสำคัญ 5 ข้อดังต่อไปนี้ (Bidadanure, 2019). 

1.      มอบอย่างต่อเนื่อง (Periodic) คือ ต้องมอบอย่างสม่ำเสมอ อาทิ ทุกเดือน ไม่ใช่มอบเพียงครั้งเดียว

2.      มอบเป็นเงิน (Cash payment) คือ ต้องมอบให้เป็นเงินเท่านั้น ห้ามมอบในรูปแบบอื่น

3.      มอบอย่างทั่วถึง (Universal) คือ ต้องมอบให้กับคนทุกคน ไม่มีการระบุกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ

4.      มอบให้แก่ทุกคน (Individual) คือ ต้องมอบให้แก่ปัจเจก ไม่ใช่มอบให้ครัวเรือน

5.      มอบอย่างไม่มีเงื่อนไข (Unconditional) คือ ต้องมอบให้ทุกคนอย่างไม่มีเงื่อนไขทั้งที่สมัครใจและไม่สมัครใจ

อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าภาวะด้านศีลธรรม (Moral adequacy) นั้นทำให้ UBI ได้รับการถกเถียงอย่างมากถึงแนวทางการนำเงินไปใช้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมายาคติของรัฐและสังคมต่อคนจนนั้นยังคงเป็นไปในทิศทางลบ โดยมักเกิดคำถามขึ้นอย่างต่อเนื่องว่าหากแจกเงินให้คนจนแล้ว คนจนจะนำเงินไปใช้ประโยชน์อย่างไร? พวกเขาจะนำเงินไปกินเหล้า ซื้อสิ่งเสพติด หรือแม้กระทั่งเล่นการพนันแทนที่จะนำไปพัฒนาคุณภาพชีวิตของตนเองหรือไม่? ในทางกลับกันกลับพบว่ากลุ่มศึกษามีแนวโน้มที่จะดื่มสุราและสูบบุหรี่น้อยลง (Banerjee, Niehau, & Suri, 2019) แต่กลับเลือกที่จะนำเงินไปใช้จ่ายเพื่อการศึกษาของบุตร ส่งผลให้เด็กสามารถเข้าเรียนได้นานมากขึ้น (Baird, Ferreira, Özler, & Woolcock, 2014; Lacey, 2017) เสริมสร้างความมั่นคงทางด้านอาหารและพัฒนาการของเด็กและครอบครัว (Tiwari, et al., 2016; Lacey, 2017) ปกป้องคุณภาพชีวิตในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 (Banerjee, Faye, Krueger, Niehaus, & Suri, 2020) และยิ่งไปกว่านั้น UBI ยังสามารถสร้างความเท่าเทียมทางเพศผ่านการมอบอิสระทางด้านเศรษฐกิจให้แก่ผู้หญิงในการต้องเผชิญการเลือกปฏิบัติในการจ้างงานและการได้รับอำนาจทางสังคม (Williams, 2021) รวมไปถึงสร้างการมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่ไม่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจอย่างกิจกรรมทางสังคมและงานที่มองไม่เห็น (Invisible work) หรือการดูแลครอบครัวของผู้ชาย ส่งผลให้เกิดความเท่าเทียมทางเพศขึ้นในครอบครัวเช่นกัน (Lacey, 2017)           

                                                    ความท้าทายของ UBI ทั้งต่อวงการวิชาการและภาครัฐ

     นอกเหนือจากผลกระทบในด้านบวกที่ได้กล่าวไปข้างต้น ในทางกลับกันกลับต้องยอมรับว่า UBI ในปัจจุบันก็ยังมีข้อจำกัดที่หลากหลายที่จำเป็นจะต้องได้รับการพิจารณาอย่างถี่ถ้วนในหลายมิติดังต่อไปนี้

·       เนื่องจากยังไม่เคยมีการศึกษา UBI ใดที่สามารถ ‘มอบอย่างทั่วถึง (Universal)’ และ ‘มอบอย่างต่อเนื่อง (Periodic)’ ได้อย่างแท้จริง ส่งผลให้รัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจำเป็นที่จะต้องศึกษาผลกระทบให้แน่ชัดในระยะยาว รวมไปถึงเมื่อนโยบายมีการมอบเงินให้แก่ประชาชนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียม แนวทางการใช้เงินของแต่ละชนชั้นทางสังคมจะเป็นไปในทิศทางใด  

·   ความท้าทายด้านงบประมาณถือเป็นประเด็นที่ประเทศกำลังพัฒนาจะต้องให้ความสำคัญอย่างมาก โดยเฉพาะประเทศที่รัฐไม่มีรายได้ทางตรงมหาศาลจากกิจการของรัฐ อาทิ น้ำมัน ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น จำเป็นต้องให้ความสำคัญด้านการจัดสรรงบประมาณไม่เพียงแต่ระยะสั้น แต่ยังรวมไปถึงระยะยาวอีกด้วย

ความท้าทายด้านเงินเฟ้อ เนื่องด้วยตามหลักเศรษฐศาสตร์นั้นเป็นเรื่องปกติเมื่อมีเงินเข้าสู่ระบบจำนวนมหาศาลจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจระดับชาติและผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รัฐจึงจำเป็นต้องหาทางยับยั้งปัญหาเงินเฟ้อที่อาจเกิดขึ้นภายใต้บริบทที่แตกต่างกัน

                                                 แล้วการแจกเงินสามารถลดความยากจนข้ามรุ่นได้จริงหรือไม่?

      จากกรณีศึกษาและการวิจัยในหลายประเทศนั้นพบว่าการให้เงิน (Cash transfer) สามารถยับยั้งความยากจนได้เป็นอย่างดี ครอบครัวที่ได้รับเงินจากโครงการสามารถมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น มีเงินเก็บ มีการศึกษา มีสุขภาพที่ดี โดยตัวอย่างข้างต้นดังต่อไปนี้ถือเป็นหลักฐานเชิงประจักษ์ของการทดลองโครงการ UBI อันมีผลกระทบในทางบวก อย่างไรก็ตามผู้อ่านต้องเข้าใจตรงกันว่ากรณีดังต่อไปนี้นั้นเป็นเพียงกรณีศึกษา (Pilot study) ส่งผลให้มีการเลือกกลุ่มการศึกษาเป็นวงจำกัดในเบื้องต้น ส่งผลให้ขาดประเด็นสำคัญตามหลักการของ UBI ในด้าน ‘มอบอย่างทั่วถึง (Universal)’ แต่ก็ถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ดีที่จะสามารถพัฒนาต่อไปจนสามารถมอบอย่างทั่วถึงได้ต่อไป

·       กรณีศึกษาในเขต Otjivero-Omitara ของประเทศนามิเบียระหว่างเดือนมกราคม ปี 2008 ถึง เดือนธันวาคม ปี 2009 ที่ผู้อยู่อาศัยในพื้นที่ดังกล่าวที่มีอายุต่ำกว่า 60 ปีจะได้รับเงินสนับสนุนรายเดือน หลังจากจบโครงการพบว่าอัตราความยากจนและภาวะทุพโภชนาการของเด็กลดลงอย่างเห็นได้ชัด  (Haarmann et al., 2009, as cited in Banerjee, Niehau, & Suri, 2019)

·       กรณีศึกษาของโครงการ Bolsa Família ของละตินอเมริกา อาทิ ประเทศเม็กซิโก ประเทศโคลอมเบีย ประเทศเอกวาดอร์ และประเทศชิลี โดยเริ่มขึ้นในปี 2003 หลังจากจบโครงการพบว่าผู้เข้าร่วมโครงการใช้เงินไปกับการซื้ออาหารและเครื่องนุ่งห่ม รวมไปถึงการศึกษา ส่งผลให้อัตราการหยุดเรียนกลางคันน้อยลง ผู้หญิงที่ได้รับเงินยังมีอิสระทางเศรษฐกิจมากขึ้นอันเป็นการสร้างความเท่าเทียมในสังคม อีกทั้งการให้เงินไม่ส่งผลให้แรงงานออกจากระบบตามที่หลายฝ่ายกังวล (Soares, Ribas, & Osório, 2010)

                 

เมื่อหันกลับมามองในประเทศไทยที่ความยากจนข้ามรุ่นได้กลายมาเป็นหนึ่งในหมุดหมายหลักที่ภาครัฐต้องการแก้ไขผ่านแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 13 นักนโยบายและผู้ที่ส่วนเกี่ยวข้องจะต้องพิจารณาถึงประเด็นทรัพยากรในการใช้จ่ายของโครงการทั้งในระยะสั้นและยาวเพื่อความต่อเนื่อง และไม่เพียงแต่นโยบาย UBI เท่านั้น แต่ภาครัฐจำเป็นต้องดำเนินนโยบายต่าง ๆ ควบคู่กันไปด้วย ไม่ว่าจะเป็นนโยบายด้านการศึกษา สาธารณสุข ฯลฯ อันเป็นนโยบายระยะสั้น เพื่อให้ผลลัพธ์ของนโยบาย UBI ประสบผลสำเร็จมากยิ่งขึ้นจนสามารถขจัดความยากจนข้ามรุ่นได้ (Francese & Prady, 2018)

            สำหรับผู้ที่ได้รับเงินแต่ไม่มีความจำเป็นต้องใช้ รัฐควรเลือกจูงใจให้คนกลุ่มนี้เลือกบริจาคเงินดังกล่าวไปยังการพัฒนาด้านสาธารณูปโภคของรัฐโดยตรงแทนการคืนเงินให้แก่รัฐ เพื่อกระจายความเท่าเทียมและการเข้าถึงทรัพยากร อาทิ การศึกษาขั้นพื้นฐาน สิทธิการรักษาพยาบาล เป็นต้น เพื่อให้ประชาชนเหล่านี้ได้รู้สึกถึงการมีส่วนร่วมในการพัฒนาสังคมไปพร้อมกัน อีกทั้งประเทศไทยในฐานะประเทศกำลังพัฒนาที่รัฐไม่มีรายได้โดยตรงจากกิจการของรัฐอย่างรัฐน้ำมัน จำเป็นต้องเลือกตัดงบประมาณที่ไม่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของมนุษย์ อาทิ ความมั่นคงทางทหาร เป็นต้น รวมถึงมีนโยบายจัดเก็บภาษีความมั่งคั่งที่เพิ่มมากขึ้น เพื่อเป็นการกระจายทรัพยากรไปสู่ผู้ต้องการมากยิ่งขึ้น อันจะทำให้นโยบาย UBI มีความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้นในประเทศไทยก็เป็นได้

Bibliography

Baird, S., Ferreira, F. H., Özler, B., & Woolcock, M. (2014). Conditional, unconditional and everything in between: a systematic review of the effects of cash transfer programmes on schooling outcomes. Journal of Development Effectiveness, 6(1), 1-43.

Banerjee, A., Faye, M., Krueger, A., Niehaus, P., & Suri, T. (2020). Effects of a Universal Basic Income During the Pandemic. 1-56.

Banerjee, A., Niehau, P., & Suri, T. (2019). Universal Basic Income in the Developing World. Annual Review of Economics, 11, 959-983.

Bidadanure, J. U. (2019). The Political Theory of Universal Basic Income. Annual Review of Political Science, 22, 481-501.

Francese, M., & Prady, D. (2018, December). What is Universal Basic income? Retrieved March 30, 2023, from International Monetary Fund: https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2018/12/what-is-universal-basic-income-basics

Lacey, A. (2017). Universal basic income as development solution? Global Social Policy, 17(1).

Soares, F. V., Ribas, R. P., & Osório, R. G. (2010). Evaluating the Impact of Brazil’s Bolsa Família: Cash Transfer Programs in Comparative Perspective. Latin American Research Review, 45(2), 173-190.

Tiwari, S., Daidone, S., Ruvalcaba, M. A., Prifti, E., Handa, S., Davis, B., . . . Seidenfeld, D. (2016). Impact of cash transfer programs on food security and nutrition in sub-Saharan Africa: A cross-country analysis. Global Food Security, 11, 72-83.

Williams, L. (2021). Universal basic income: Potential and limitations from a gender perspective. United Nations Entity for Gender Equality and the Empowerment of Women (UN Women).