จากอดีตจนถึงปัจจุบัน : ขอบเขตมาตรการแก้ไขปัญหาของภาคเกษตรกรรมไทย

              ที่ผ่านมา มาตรการหรือนโยบายด้านการเกษตรของไทยนับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันมีขอบเขตครอบคลุมหลายด้าน ไม่ว่าจะเป็น การเพิ่มพูนผลผลิต การเพิ่มรายได้ของเกษตรกร หรือเพื่อการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในภาคเกษตรกรรม ซึ่งหลัก ๆ แล้วมีนโยบาย อาทิ การปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร การรับจำนำข้าวและการประกันรายได้ เกษตรทฤษฎีใหม่ (New Theory Agriculture) เกษตรอินทรีย์ (Organic Agriculture Policy) เกษตรแปลงใหญ่ (Large Scale Farming Policy) การพัฒนาชลประทานการพัฒนาพันธุ์พืชและสัตว์ การประกันภัยพืชผลทางการเกษตร และนโยบายเกษตรอัจฉริยะ (Smart Farming Policy) ในส่วนของรายละเอียด สามารถลำดับตามห้วงเวลาได้ดังนี้

นโยบายด้านการเกษตรของไทยในแต่ละยุคสมัยมีความแตกต่างกันโดยขึ้นอยู่กับปัจจัยด้านสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นสำคัญซึ่งการวางแผนงานด้านการเกษตรของไทยเริ่มต้นขึ้นเมื่อช่วงปีพ.ศ. 2500 เป็นต้นมาที่ประเทศไทยมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรก รัฐบาลตระหนักถึงความจำเป็นในการเพิ่มพูนผลผลิตทางการเกษตรเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของชาติลักษณะเด่นของนโยบายจึงเป็น การพัฒนาระบบชลประทานและสร้างเขื่อนให้เอื้อต่อการเกษตรกรรมต่อมาประมาณช่วงปี พ.ศ.2520 – 2540ภาคส่วนเกษตรกรรมของไทยเกิดการขยายตัวมากขึ้นรัฐบาลจึงให้ความสำคัญกับการเพิ่มพื้นที่เพาะปลูกและการขยายที่ดินทำการเกษตรรวมถึงส่งเสริมการใช้ปุ๋ยและสารเคมีเป็นตัวช่วยให้สามารถมีผลผลิตได้มากขึ้นโดยช่วงเวลานี้มีลักษณะเด่นของการดำเนินนโยบายคือการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร ที่เริ่มต้นในปี พ.ศ. 2518 จนถึงพัฒนาการถัดมาของนโยบายการเกษตร ช่วงปี พ.ศ. 2540 – 2550 ซึ่งเป็นช่วงวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ แนวคิดนโยบายเรื่องเกษตรทฤษฎีใหม่และเศรษฐกิจพอเพียง ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่9 เข้ามามีบทบาทสำคัญโดยเน้นถึงการพึ่งพาตนเองและการบริหารจัดการทรัพยากรภายในพื้นที่ทำเกษตรที่มีให้เกิดความยั่งยืนและได้กลายมาเป็นแนวคิดสำคัญของการพัฒนาด้านที่ดินและการทำเกษตรเรื่อยมาในปัจจุบัน เมื่อผ่านพ้นช่วงวิกฤตเศรษฐกิจยุคปี พ.ศ. 2540 มาแล้ว อย่างไรก็ดี ประเทศไทยก็ยังจำเป็นต้องเตรียมการในการรับมือกับความเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจและความต้องการของตลาดโลกให้ได้ จึงทำให้ต่อมาในช่วงปี พ.ศ. 2550 – 2560 รัฐบาลมีมาตรการเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรที่เรียกว่า นโยบายการประกันรายได้และการรับจำนำ โดยมีการดำเนินงานจัดทำ โครงการรับจำนำข้าวและโครงการประกันรายได้พืชผลทางการเกษตร เมื่อปี พ.ศ. 2554 เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรจากความผันผวนของราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกและเมื่อมีมาตรการจัดการผลผลิตหรือสินค้าเกษตรของประเทศเพื่อส่งออกในตลาดระหว่างประเทศแล้ว การบริหารจัดการการผลิตโดยกลไกตัวเกษตรกรเองก็นับว่ามีความสำคัญเช่นเดียวกัน จึงทำให้ต่อมาในช่วงปี พ.ศ. 2560 – 2565 นโยบายที่เริ่มเข้ามามีบทบาทในแผนงานด้านการเกษตร คือ การทำเกษตรแปลงใหญ่และเกษตรอัจฉริยะ โดยส่งเสริมให้เกษตรกรมีการรวมกลุ่มกันเพื่อบริหารจัดการกระบวนการผลิต ลดต้นทุน นำเทคโนโลยีมาใช้ประโยชน์ในการทุ่นแรง เพิ่มความแม่นยำด้วยข้อมูลในการจัดการและหาวิธีการทำงานที่เหมาะสม ซึ่งจะช่วยเสริมสร้างประสิทธิภาพการทำเกษตรกรรมได้

จนมาถึงในปัจจุบัน ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2566 เป็นต้นมา รัฐบาลได้เริ่มผลักดันนโยบายการเกษตรที่ให้ความสำคัญกับความยั่งยืนและการคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมมากขึ้น      เพราะเชื่อว่าการเสริมสร้างความยั่งยืนจะเป็นมาตรการสำคัญนำไปสู่มิติของการพัฒนาในทุกภาคส่วน โดยการทำเกษตรเพื่อความยั่งยืนจะประกอบไปด้วยมาตรการ อาทิ การใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เศรษฐกิจสีเขียว นโยบายที่โดดเด่น คือ การดำเนินงานด้านเกษตรอินทรีย์ และเศรษฐกิจหมุนเวียน (Circular Economy) ในภาคการเกษตร จะเห็นได้ว่า นโยบายด้านการเกษตรของไทยมีพัฒนาการเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างต่อเนื่อง กล่าวคือ มีจุดเริ่มต้นจากการขับเคลื่อนการพัฒนาโดยภาครัฐเป็นส่วนใหญ่ ไปสู่การพัฒนาโดยส่งเสริมให้กลุ่มเกษตรกรเป็นกลไกสำคัญของนโยบายดำเนินงาน และการสนับสนุนในเชิงนโยบายจากภาครัฐ ยังมีอิทธิพลต่อ “ทุนเพื่อดำรงชีพ (Livelihood Assets)” ของเหล่าเกษตรกร เช่นเดียวกับการที่ทรัพยากร หรือทุนเพื่อการดำรงชีพ มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐบาล

เข้าไม่ถึง หรือ ไม่ตรงจุด? : ช่องโหว่ในการดำเนินนโยบายด้านการเกษตรของไทย

จากการดำเนินนโยบายด้านการเกษตรของประเทศไทยนับตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันแม้ในทางนโยบายจะมีพัฒนาการเปลี่ยนแปลงไปตามสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละยุคสมัยแต่ก็ยังไม่สามารถบรรเทาหรือแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในภาคส่วนการเกษตรให้เป็นไปได้อย่างราบรื่นอาจกล่าวได้ว่าการดำเนินนโยบายด้านการเกษตรของประเทศไทยมีช่องโหว่ ซึ่งเป็นปัญหาหรืออุปสรรคสำคัญที่ทำให้ขาดความสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ซึ่งประกอบไปด้วย 6 ด้านหลัก ได้แก่ ด้านโครงสร้างและนโยบาย ด้านการบริหารจัดการ ด้านเศรษฐกิจและสังคม ด้านการมีส่วนร่วมของเกษตรกร ด้านงบประมาณและการสนับสนุนทางการเงิน และด้านการบังคับใช้กฎหมายและกฎระเบียบที่ไม่ชัดเจน ดังนี้

  ปัญหาด้านโครงสร้างและนโยบาย จากนโยบายด้านการเกษตรที่ผ่านมายังคงมีปัญหา คือ การออกแบบนโยบายที่มีการยึดถือเป็นวาระระดับชาติ แต่การนำไปปฏิบัติในระดับท้องถิ่นยังไม่สอดคล้องกับความต้องการและบริบทของชุมชน การสื่อสารระหว่างรัฐบาลส่วนกลางและท้องถิ่น และระหว่างหน่วยงานที่มีภารกิจด้านการเกษตรยังไม่เพียงพอ จึงขาดการประสานงานที่มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในแต่ละสมัยก็เป็นปัญหาที่ทำให้นโยบายดำเนินงานได้อย่างไม่ต่อเนื่อง หรือมีความล่าช้าอีกด้วย

ปัญหาด้านการบริหารจัดการ โดยมีปัญหาที่สำคัญคือ การบริหารจัดการทรัพยากรที่ขาดความยั่งยืน ซึ่งมักเป็นทรัพยากรน้ำหรือทรัพยากรดินที่มีข้อจำกัดเชิงภูมิประเทศ การใช้สารเคมีทำเกษตรกรรมที่ส่งผลต่อระบบนิเวศในระยะยาว และปัญหาด้านกรรมสิทธิ์การถือครองที่ดิน ที่ทำให้เกษตรกรรายย่อยซึ่งนับเป็นเกษตรกรส่วนใหญ่ในประเทศไทย ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนหรือรับการสนับสนุนจากภาครัฐได้อย่างเต็มที่และการขาดการใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรมที่แม้ว่ารัฐบาลจะส่งเสริมการทำเกษตรอัจฉริยะ            แต่เกษตรกรส่วนใหญ่ยังยึดวิธีทำเกษตรแบบดั้งเดิมจึงทำให้ผลผลิตมีคุณภาพต่ำแต่มูลค่าต้นทุนสูงแสดงให้เห็นว่าการบริหารจัดการดำเนินนโยบายยังคงมีการสนับสนุนและติดตามการดำเนินงานไม่เพียงพอที่จะทำให้เกษตรกรหันมาปรับตัวใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรมช่วยในการทำเกษตร

ปัญหาด้านเศรษฐกิจและสังคมซึ่งมีส่วนสำคัญที่ทำให้กลุ่มเป้าหมายของการดำเนินนโยบายอย่างกลุ่มเกษตรกรไม่สามารถตอบรับกับนโยบายการแก้ไขปัญหาด้านการเกษตรได้เพียงพอปัญหาเหล่านี้ได้แก่การกระจายรายได้และความเหลื่อมล้ำโดยเกษตรกรในชนบทส่วนใหญ่ยังมีรายได้ไม่เพียงพอต่อการดำรงชีวิตการแก้ไขปัญหาของรัฐบาลจึงอาจไม่สามารถช่วยเหลือได้อย่างครอบคลุมอีกทั้งการที่รูปแบบตลาดการเกษตรของไทยมีลักษณะพึ่งพาตลาดต่างประเทศโดยเน้นการส่งออกเป็นหลักทำให้เกษตรกรต้องรับมือกับความผันผวนของราคาสินค้าเกษตรและมาตรฐานการส่งออกสินค้าที่เข้มงวดถือเป็นอุปสรรคสำคัญในการเข้าถึงตลาดเหล่านั้นอย่างเต็มที่นอกจากนี้การเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศซึ่งเป็นปัจจัยที่อยู่นอกเหนือจากการควบคุม เช่น ภัยแล้งหรือน้ำท่วมล้วนมีอิทธิพลต่อการทำเกษตรของเกษตรกรไทยเป็นส่วนใหญ่เนื่องจากยังคงพึ่งพาการทำเกษตรแบบดั้งเดิมที่อาศัยฤดูกาลเป็นตัวกำหนดสภาพการณ์ของผลผลิตในแต่ละรายปี

ปัญหาด้านการมีส่วนร่วมของเกษตรกรเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในขั้นตอนของการก่อร่างนโยบาย (Policy Formation) ที่หลายครั้งถูกกำหนดมาในลักษณะบนลงล่าง(Top-Down)ทำให้ขาดการรับฟังปัญหาและความต้องการที่แท้จริงของเกษตรกรการนำนโยบายไปปฏิบัติจึงไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในพื้นที่การถ่ายทอดความรู้และทักษะทางการเกษตรด้านเทคโนโลยีและการบริหารจัดการที่ไม่เพียงพอก็ทำให้เกษตรกรเข้าไม่ถึงการสะท้อนปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างเต็มที่การดำเนินนโยบายจึงยากที่จะตอบสนองความต้องการที่แท้จริงของพวกเขาเหล่านั้น

ปัญหาด้านงบประมาณและการสนับสนุนทางการเงินเป็นอุปสรรคที่สำคัญที่ทำให้นโยบายไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากการจัดสรรงบประมาณที่ไม่เพียงพอและไม่ต่อเนื่องทำให้การพัฒนาการเกษตรไม่สามารถดำเนินงานได้ตามวัตถุประสงค์ในระยะยาว

ปัญหาด้านการบังคับใช้กฎหมายและกฎระเบียบที่ไม่ชัดเจนซึ่งนับเป็นปัจจัยเชิงกระบวนการหากกฎหมายและกฎระเบียบที่ใช้บังคับขาดความชัดเจนและครอบคลุมก็อาจส่งผลให้เกษตรกรมีข้อจำกัดหรืออุปสรรคในการทำเกษตร เช่น ความจำเป็นต้องขออนุญาตเพิ่มเติมในการใช้ที่ดิน หรือการขออนุญาตใช้ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น

จากทุกช่องโหว่ซึ่งเป็นปัญหาทั้งหมดที่กล่าวมา สะท้อนถึงปัจจัยที่มีอิทธิพลอย่างมากต่อลักษณะการดำเนินนโยบายด้านการเกษตรของประเทศไทย คือ ปัจจัยเชิงโครงสร้าง และ ปัจจัยเชิงกระบวนการ โดยปัจจัยเชิงโครงสร้างมีที่มาจากผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งก็คือรัฐบาล หรือผู้ที่เข้ามามีอิทธิพลและบทบาทต่อการกำหนดนโยบายอย่างภาคเอกชน และปัจจัยเชิงกระบวนการ ซึ่งก็คือกฎ ระเบียบ กฎหมาย บริบททางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในห้วงเวลาหนึ่ง ๆ ดังนั้น ปัจจัยเหล่านี้จึงถือเป็นกลไกองค์ประกอบสำคัญที่มีความสัมพันธ์กับความสามารถในการถือครองทุนเพื่อการดำรงชีพ (Livelihood Assets) และการแสวงหากลยุทธ์เพื่อการดำรงชีพ (Livelihood Strategies) ของเกษตรกรไท