การศึกษาผลการดำเนินโครงการภาครัฐ : เครื่องมือเพื่อการวิเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นในกระบวนการนโยบายสาธารณะ (1)
ณัฐกฤตา นอบไทย
เราจะรู้ได้อย่างไรว่านโยบายในการแก้ไขปัญหาของภาครัฐกำลังมีปัญหา? ในหลายครั้งที่การดำเนินนโยบายของภาครัฐไม่สามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนได้อย่างตรงจุด ผู้ออกแบบนโยบายมักให้ความสำคัญกับปัญหาที่เกิดจาก กระบวนการวิจัย ทั้งในเชิงคุณภาพ หรือในเชิงปริมาณ โดยมองว่าเป็นขั้นตอนที่สำคัญในการออกแบบนโยบายสาธารณะ ถ้ากระบวนการวิจัยไม่ดี หรือไม่มีความละเอียดครบถ้วนในการวางแผนรวบรวมข้อมูลเพื่อวิเคราะห์ และสังเคราะห์ปัญหา ก็จะส่งผลให้นโยบายไม่มีประสิทธิภาพ แต่รู้หรือไม่ เราสามารถนำ ผลจากการดำเนินโครงการภาครัฐ ที่อยู่ในรายงานการตรวจสอบการดำเนินงานภาครัฐ มาใช้ประโยชน์เพื่อมองที่มาของปัญหาการดำเนินงานในเชิงนโยบายได้ และยังทำให้เรามองปัญหาของนโยบายได้อย่างรอบด้านมากกว่าแค่ในส่วนของกระบวนการอีกด้วย
“รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานภาครัฐ” ของ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)
ในประเทศไทย การจัดทำรายงานเพื่อตรวจสอบการดำเนินงาน หรือการดำเนินโครงการภาครัฐ เป็นภารกิจหน้าที่ของหน่วยงานภาครัฐหลายแห่ง อาทิ กรมบัญชีกลาง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน ก.พ.ร.) สำนักงบประมาณ และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) แต่หน่วยงานที่มีหน้าที่โดยตรงในการวางมาตรฐานและกำหนดหลักเกณฑ์ในการตรวจเงินแผ่นดิน หรืองบประมาณที่จะนำไปใช้พัฒนาประเทศ คือ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) โดย สตง. ได้จัดทำรายงานที่เรียกว่า “รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานภาครัฐ” โดยมีมิติทางนโยบายที่ครอบคลุม เช่น การเกษตร เศรษฐกิจ สังคม กฎหมาย ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การศึกษา การคมนาคมและพลังงาน การท่องเที่ยว สาธารณูปโภค สาธารณสุข เป็นต้น
เมื่อกระบวนการวิจัยเพื่อออกแบบนโยบาย อาจไม่เพียงพอที่จะบ่งชี้ “ปัญหา” ในการดำเนินโครงการภาครัฐ
ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าในการออกแบบนโยบายสาธารณะ กระบวนการวิจัย (การทบทวนวรรณกรรม กำหนดหัวข้อ กำหนดวัตถุประสงค์ สร้างกรอบแนวคิด เก็บข้อมูล วิเคราะห์ แปลผลการศึกษา และสรุปผล) มีส่วนสำคัญมากในการออกแบบนโยบายสาธารณะ และส่งผลต่อประสิทธิภาพของนโยบาย แต่ก็ทำให้เรารับรู้เพียงแค่ว่านโยบายนั้นเป็นนโยบายที่ดีหรือไม่ดี เนื่องจากนโยบายที่ได้ สามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนได้มากหรือน้อยต่างกัน ดังนั้น กระบวนการวิจัยเพื่อออกแบบนโยบาย อาจไม่เพียงพอที่จะระบุชี้ปัญหาที่เกิดขึ้นในนโยบายของภาครัฐ อย่างไรก็ตาม เครื่องมือที่เราจะสามารถนำมาใช้เพื่อระบุปัญหาในทางนโยบายได้ในทางหนึ่งก็คือ รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานภาครัฐ ของ สตง. เพราะรายงานฯ ระบุถึงผลจากการดำเนินโครงการภาครัฐ ในลักษณะปัญหาที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ หรือนโยบายว่าเกิดจากสาเหตุใด และอะไรคือต้นตอที่ทำให้เกิดปัญหา
การประยุกต์ใช้ความสัมพันธ์ระหว่าง “รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานภาครัฐ” และ “กระบวนการนโยบายสาธารณะ” เพื่อมองปัญหาของนโยบาย
การใช้ผลการดำเนินโครงการภาครัฐ จาก รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานภาครัฐ เพื่อมองปัญหาในกระบวน การนโยบายสาธารณะ จะใช้ส่วนที่เป็นองค์ประกอบหลักที่เรียกว่า “ข้อตรวจพบ” ที่สามารถนำมาใช้ประโยชน์เพื่อมองที่มาของปัญหาการดำเนินงานในเชิงนโยบายได้ในทางหนึ่ง สิ่งที่ข้อตรวจพบ หรือผลจากการดำเนินโครงการภาครัฐสรุป จะช่วยสะท้อนปัญหาที่เกิดขึ้นออกมา แล้วบ่งชี้ว่าปัญหาของนโยบายนั้นเกิดขึ้นที่ขั้นตอนของกระบวนการนโยบายสาธารณะในขั้นตอนใด ตามตัวแบบกระบวนการขั้นตอนนโยบายสาธารณะ 4 ขั้นตอน ของ James E. Anderson ซึ่งได้แก่ (1) การก่อรูปนโยบาย (Policy Formation) (2) การยอมรับนโยบาย (Policy Adoption) (3) การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) และ (4) การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation)
ตัวอย่างเช่น กรณีศึกษาจาก รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน การพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจฐานรากภายใต้แผน งานบูรณาการ กรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นการดำเนินนโยบายด้านเศรษฐกิจ ภายใต้ความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทยมีวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบผลการดำเนินงานของกรมการพัฒนาชุมชน ในการดำเนินงานเพื่อเพิ่มรายได้และลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของประชากรด้วยแนวทางการพัฒนาศักยภาพของประชาชนกลุ่มเป้าหมาย พัฒนาความเข้มแข็งของกลุ่มและผลิตภัณฑ์ชุมชน และการพัฒนาระบบบริหารจัดการและกลไกการตลาด มีข้อตรวจพบที่สะท้อนปัญหาการดำเนินงาน 5 ประการ สรุปได้ดังนี้
ข้อตรวจพบที่ 1 การดำเนินการบางโครงการไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ เพราะแนวทางการดำเนินงานกำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จไม่ครอบคลุมผลการดำเนินงานที่ไม่สามารถยกระดับศักยภาพได้ในระยะสั้น ขาดการเตรียมความพร้อมด้านฐานข้อมูลมูลสำคัญ และขาดกระบวนการติดตามและประเมินผลการดำเนินงานของหน่วยปฏิบัติ
ข้อตรวจพบที่ 2 การดำเนินการศูนย์จัดการกองทุนชุมชนหนี้ครัวเรือนไม่เป็นไปตามแนวทางและวัตถุประสงค์ที่กำหนด เนื่องจากขาดรายละเอียดประกอบการจัดทำแผน และกระบวนการติดตามประเมินผล
ข้อตรวจพบที่ 3 การดำเนินโครงการพัฒนาตลาดประชารัฐคนไทยยิ้มได้ไม่เป็นไปตามแนวทางที่กำหนด เนื่องจากขาดแนวทางการดำเนินงานที่ชัดเจนและการติดตามและประเมินผล
ข้อตรวจพบที่ 4 การกำหนดกิจกรรมและการจัดสรรงบประมาณสำหรับการพัฒนาและส่งเสริมตลาดของสำนักงานพัฒนาชุมชนบางแห่งยังไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหา ศักยภาพ และบริบทพื้นที่
ข้อตรวจพบที่ 5 การดำเนินการฯ ไม่สามารถเชื่อมโยงผลสำเร็จกับตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ที่กำหนดไว้ เนื่องจากการกำหนดขอบเขตกลุ่มเป้าหมายการดำเนินโครงการไม่สอดคล้องกับเป้าหมายตามตัวชี้วัดของแผน และไม่มีการกำหนดแนวทางการวัดและประเมินตัวชี้วัดเป้าหมายและผลสัมฤทธิ์ไว้อย่างชัดเจน
* ตารางแสดงรายละเอียดความสัมพันธ์ระหว่างข้อตรวจพบในรายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน การพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจฐานรากภายใต้แผนงานบูรณาการ และขั้นตอนของกระบวนการนโยบายสาธารณะ
ข้อตรวจพบที่ 1 สะท้อนถึงการก่อรูปนโยบาย เพราะการกำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จและการจัดเตรียมข้อมูลสำคัญ เป็นกระบวนการต้นทางของหน่วยกำหนดนโยบาย ที่ต้องวางแผนในเชิงรายละเอียดมาตรฐานของโครงการก่อนส่งผ่านสู่หน่วยปฏิบัติ
ข้อตรวจพบที่ 2 สะท้อนถึงการก่อรูปนโยบาย เนื่องจากการจัดทำแผน และการวางมาตรฐานของการติดตามประเมินผลเป็นภารกิจของหน่วยกำหนดนโยบาย
ข้อตรวจพบที่ 3 สะท้อนการยอมรับนโยบาย ของหน่วยปฏิบัติ เนื่องจากการวางแนวทางขั้นตอนดำเนินงานที่ได้รับมอบหมายจากหน่วยกำหนดนโยบายเป็นหน้าที่หลักของหน่วยปฏิบัติที่ต้องรับนำเป็นภารกิจสำคัญ
ข้อตรวจพบที่ 4 สะท้อนถึงการก่อรูปนโยบาย ในประเด็นการกำหนดกิจกรรม และการจัดสรรงบประมาณ ซึ่งเป็นภารกิจของหน่วยกำหนดนโยบายที่ต้องส่งต่อการดำเนินงานสู่หน่วยปฏิบัติต่อไป
ข้อตรวจพบที่ 5 สะท้อนถึงการนำนโยบายไปปฏิบัติ โดยการกำหนดขอบเขตของกลุ่มเป้าหมายการดำเนินงานให้ตรงกับตัวชี้วัดของแผน เป็นภารกิจหนึ่งในความรับผิดชอบของหน่วยปฏิบัติ นอกจากนี้จะเห็นได้ว่า ข้อตรวจพบที่ 1, 2, 3, และ 5 สะท้อนถึงการติดตามและการประเมินผลนโยบายด้วยเช่นกัน
รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานภาครัฐ จึงเป็นเครื่องมือชั้นดีในเชิงนโยบายที่ช่วยบ่งชี้ถึงปัญหาที่เกิดจากการดำเนินงานทางนโยบาย และสาเหตุของปัญหาที่เกิดขึ้นในกระบวนการนโยบายสาธารณะได้ในทางหนึ่ง อย่างไรก็ดี เมื่อลองมองลึกลงไปถึงการวิเคราะห์โดยมีแนวคิดด้านกระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นฐานแล้ว ประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจในการทำความเข้าใจ คือ เมื่อทราบถึงปัญหาที่เกิดขึ้นจากผลการดำเนินโครงการภาครัฐแล้ว เราจะสามารถทลายข้อจำกัดที่เกิดขึ้นตั้งแต่ต้นทาง ระหว่างการดำเนินงาน และจุดปลายทางในช่วงสิ้นสุดการดำเนินโครงการ หรือนโยบายให้ตรงจุดได้อย่างไร ?
กิตติกรรมประกาศ
ผู้เขียนต้องขอขอบคุณ สำนักตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานที่ 1 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน(สตง.) สำหรับความอนุเคราะห์ ในการรวบรวมข้อมูลรายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานฉบับสมบูรณ์จากสำนักตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานที่ 1 ถึง 5 ของ สตง. และนำส่งข้อมูลมาให้ทำการศึกษาในครั้งนี้ มา ณ ที่นี้
เอกสารอ้างอิง
– สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน. (2565, 4 กุมภาพันธ์). การตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน การพัฒนาและส่งเสริมเศรษฐกิจ ฐานรากภายใต้แผนงานบูรณาการ กรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย [รายงานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน]. สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน, ประเทศไทย.
– วรเดช จันทรศร. 2554. ทฤษฎีการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ. (พิมพ์ครั้งที่ 5). กรุงเทพฯ: พริกหวานกราฟฟิค.
– James E. Anderson. 1994. Public Policy Making: An Introduction. (Second Edition). Boston: Houghton Mifflin.
