What, Why, Who, When and How About Policy Change???
นโยบายคืออะไร ?
นโยบาย คือแนวทางที่เป็นลายลักษณ์อักษรหรือไม่เป็นลายลักษณ์อักษร ที่รัฐบาล องค์กรและสถาบัน ชุมชน หรือบุคคลใช้ เพื่อตอบสนองต่อปัญหาและสถานการณ์ โดยทั่วไป นโยบายถูกกำหนดโดยตรรกะและสมมติฐานของผู้คนเกี่ยวกับความเป็นจริง และอาจมีรูปแบบที่แตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับว่าเป็นนโยบายของใคร และอ้างอิงถึงอะไร อาจเป็นนโยบายสาธารณะหรือส่วนตัว เป็นทางการหรือไม่เป็นทางการก็ได้ แต่เมื่อพูดถึงนโยบาย เรามักจะมองเห็นภาพเป็นนโยบายของรัฐบาลอย่างเป็นทางการที่มักถูกกล่าวถึงในที่สาธารณะและเป็นลายลักษณ์อักษร ทั้งแถลงการณ์นโยบายในเอกสารของรัฐบาล ภายในกฎหมาย และข้อบังคับของส่วนราชการ ซึ่งกฎหมายหรือข้อบังคับแท้ที่จริงก็คือการแสดงออกของนโยบายอย่างเป็นทางการที่มักจะเกิดจากแรงกดดันของประชาชน ทั้งนี้การบังคับใช้กฎหมาย/ข้อบังคับไม่ว่าจะเป็น อย่างเคร่งครัด-ผ่อนปรน-ขาดการบังคับใช้ ล้วนเป็นการบ่งชี้ถึงนโยบายต่อประเด็นและ/หรือหน่วยงานที่ควบคุมโดยกฎหมายหรือข้อบังคับเหล่านั้น และการเปลี่ยนแปลงนโยบายอย่างเป็นทางการจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงกฎหมายข้อบังคับที่มักได้รับการกระตุ้นจากแรงกดดันสาธารณะ (Milan Sinko,2016)
การเปลี่ยนแปลงนโยบายคืออะไร ?
การเปลี่ยนแปลงนโยบาย (Policy Change) เป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญของการศึกษาศาสตร์หลายแขนงทั้ง รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ สังคมวิทยา และกฎหมาย โดยเฉพาะประเด็นเกี่ยวกับบริบทของนโยบายสาธารณะ แต่คำถามที่มักจะเกิดขึ้นเมื่อศึกษาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงนโยบายก็คือ “ทำไมความต่อเนื่องของนโยบายจึงเป็นได้มากกว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบาย?” มีนักวิชาการหลายท่านจัดการประเภทการเปลี่ยนแปลงนโยบายเป็นนวัตกรรมทางนโยบายโดยระบุประเภทการเปลี่ยนแปลงออกตามกระบวนการ อาทิ “การสืบทอดนโยบาย” ซึ่งหมายถึงการแทนที่นโยบายที่มีอยู่ด้วยนโยบายอื่นโดยไม่รวมถึงการเปลี่ยนแปลงที่รุนแรงและยังคงความต่อเนื่องของนโยบายที่มีอยู่ “การรักษานโยบาย” หมายถึงการปรับนโยบายเพื่อรักษาทิศทางและการดำเนินงานของนโยบาย และ “การยุตินโยบาย” หมายถึงการยกเลิกกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับนโยบายทั้งหมด เป็นต้น แต่ส่วนใหญ่เห็นตรงกันว่านโยบายสาธารณะใหม่และการยุตินโยบายนั้นเกิดขึ้นได้ยาก นโยบายส่วนใหญ่มีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนเป็น “นโยบายใหม่” ในกระบวนการสืบทอด (Peters and Hogwood,1985) มากกว่ากระบวนการอื่น ในขณะที่ Sabatier (Sabatier and Jenkins-Smith, 1993) ระบุการเปลี่ยนแปลงนโยบายไว้ 3 ประเภทตามกรอบแนวคิด Advocacy Coalition Framework ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงวิธีการ (Change of Means) การเปลี่ยนแปลงกลยุทธ์ทางการเมืองโดยทั่วไป (Change of Policy core) และการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบหลักของนโยบาย (Change of the core component of policy) ตามลำดับ
ทำไมต้อง (พยายาม) เปลี่ยนแปลงนโยบาย ?
ดังที่กล่าวมาแล้วในข้างต้นว่า นโยบายมักเกิดขึ้นจากสมมติฐานพื้นฐานของผู้คนเกี่ยวกับสังคมและแรงกดดันสาธารณะ ผลที่ตามมาคือการเปลี่ยนแปลงนโยบายมักจะทำได้ยาก ต้องใช้ทั้งความพยายามและความอดทน ความละเอียดอ่อน รวมถึงการเตรียมตัวและการทำงานหนัก หากต้องการจะประสบความสำเร็จ แต่ก็มีเหตุผลที่ดีหลายประการที่ทำให้การเปลี่ยนแปลงนโยบายคุ้มค่ากับปัญหา
การเปลี่ยนแปลงนโยบายเป็นเส้นทางหนึ่งสู่การเปลี่ยนแปลงทางสังคมอย่างถาวร การเปลี่ยนแปลงนโยบายจึงเป็นวิธีการเปลี่ยนแปลงสังคมอย่างแท้จริง โดยนโยบายเหล่านั้นอาจมาในรูปแบบของนโยบายอย่างเป็นทางการของรัฐบาลที่แปลเป็นกฎหมายหรือข้อบังคับ หรืออาจมาจากรากหญ้า จากสหภาพแรงงานที่ทำงาน และกลุ่มสังคม แต่ไม่ว่าจะเกิดขึ้นจากที่ใด การเปลี่ยนแปลงนโยบายที่พูดถึง “สาเหตุที่แท้จริง” ของปัญหาสังคมและ “ความต้องการที่แท้จริง” ของผู้คนที่เกี่ยวข้องจะนำไปสู่ “การเปลี่ยนแปลงทางสังคมที่แท้จริง” และถาวร
ที่ผ่านมานักวิเคราะห์นโยบายสาธารณะส่วนใหญ่มีความพยายามที่จะให้เหตุผลหรือหาสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงนโยบาย ที่น่าสนใจคือเหตุผลในกลุ่มที่ระบุว่า การเปลี่ยนแปลงนโยบายนั้น เป็น“การเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลง” โดยระบุว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายสามารถเกิดขึ้นได้จากการเปลี่ยนแปลงทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยี หรือแม้แต่การเปลี่ยนแปลงการสนับสนุนของสาธารณะชนต่อนโยบาย และที่สำคัญคือการเปลี่ยนแปลงอำนาจจากการผลการเลือกตั้ง เหตุผลในกลุ่มที่ 2 อธิบายว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายอยู่ในลักษณะ “การเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากความท้าทาย” อาทิ กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญของนโยบายถูกท้าทาย การสร้างกระแสว่านโยบายใหม่ขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องนโยบายเดิมที่มีอยู่ กลุ่มเป้าหมายของนโยบายไม่ยอมรับหรือปฏิเสธนโยบาย หน่วยงานปฏิบัติขาดทักษะในการจัดการนโยบาย หรือเมื่อดำเนินนโยบายแล้วเห็นข้อบกพร่องของนโยบาย และกลุ่มที่ 3 ระบุว่าเป็น “การเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากความสำเร็จของนโยบาย”กล่าวคือ ปัญหาได้รับการแก้ไขแล้วนั่นเอง อย่างไรก็ตาม ปัจจัยที่เข้าใจว่าเป็น “ตัวแปรอิสระของการเปลี่ยนแปลงนโยบาย” และทำให้สามารถอธิบายการกำหนดนโยบายได้นั้น (Cairney and Heikkila, 2014) ประกอบด้วย ตัวแสดงนโยบายที่กำหนดทางเลือก (policy actors making choices) สถาบัน (institutions) เครือข่ายหรือระบบย่อย (networks or subsystems) ความคิดหรือความเชื่อ (ideas or beliefs) รวมทั้งบริบทและเหตุการณ์ของนโยบาย (policy context and events)
ใครบ้างควรเป็นผู้เปลี่ยนแปลงนโยบาย?
ถึงแม้ในย่อหน้านี้จะตั้งหัวข้อว่า ใครควรเป็นผู้เปลี่ยนแปลงนโยบาย แต่ความจริงแล้วการเปลี่ยนแปลงนโยบายไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะ “ใคร” เท่านั้น หากแต่เกี่ยวข้องปัจจัยหลายประการ นักนโยบายหลายท่านได้พยายามนำเสนอ “ตัวแปรอิสระของการเปลี่ยนแปลงนโยบาย” หรือปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการเปลี่ยนแปลงนโยบายไว้หลายประการ แต่ใครก็ตามที่มีส่วนเกี่ยวข้องก็สามารถมีส่วนร่วมและควรมีส่วนร่วมในความพยายามเปลี่ยนแปลงนโยบายได้ โดยเฉพาะกลุ่มผู้ที่ได้รับผลกระทบจากปัญหา นับว่าเป็นกลุ่มที่มีความน่าเชื่อและมีข้อมูลความรู้ที่เป็นประโยชน์ต่อการหารือเกี่ยวกับนโยบายมากกว่ากลุ่มอื่น นอกจากนี้ “กลุ่มเครือข่ายพันธมิตรนโยบาย” ที่เกิดจากตัวแทนของชุมชนรวมถึงผู้ที่ได้รับผลกระทบจากประเด็นนโยบายที่เป็นปัญหาข้างต้น แนวร่วมซึ่งมีที่มาจากเครือข่ายหลากหลายจะมีความน่าเชื่อถือ และความน่าเชื่อถือจะมากขึ้นหากมีตัวแทนเครือข่ายที่กว้างขวางมากขึ้นเพราะเป็นตัวแทนของทุกมุมมอง และเชื่อว่าจะสามารถสร้างแผนการเปลี่ยนแปลงที่ทุกคนรู้สึกเป็นเจ้าของได้ อย่างไรก็ตาม บางครั้งในการเปลี่ยนแปลงนโยบายจำเป็นต้องใช้บุคคลที่มีแรงจูงใจสูงในการรณรงค์เพื่อเปลี่ยนแปลงนโยบาย แต่สิ่งสำคัญประการหนึ่งก็คือทุกคนทุกกลุ่มที่มีส่วนร่วมในการเปลี่ยนแปลงโยบายต้องสร้างความมั่นใจว่าตนเองมีสิทธิและความสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงนโยบายได้ ในขณะที่ผู้สนับสนุนนโยบายเองก็ต้องมีการจัดการที่ดี เลือกรับแต่ข้อมูลที่มีประโยชน์ และให้การสนับสนุนนโยบายที่แน่ใจว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะและได้รับการสนับสนุนจากสาธารณะ แต่ถึงแม้ไม่ว่าใครก็สามารถพยายามเปลี่ยนแปลงนโยบายได้…………แต่ก็มีบางนโยบายเท่านั้น ที่มีแนวโน้มจะบรรลุความสำเร็จมากกว่านโยบายอื่น
เมื่อไหร่ที่ควรมีการเปลี่ยนแปลงนโยบาย?
ถึงแม้การเปลี่ยนแปลงนโยบายจะสามารถเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา แต่เราต้องยอมรับว่าบางครั้ง “บรรยากาศทางการเมือง” ก็เหมาะสมสำหรับการเปลี่ยนแปลงนโยบาย โดยเฉพาะในช่วงการเลือกตั้งที่นักการเมืองมักจะเปิดรับข้อคิดเห็นจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่าช่วงเวลาอื่น หากต้องการเปลี่ยนแปลงนโยบายของรัฐบาลอย่างเป็นทางการแล้ว ช่วงเวลาใกล้เลือกตั้งหรือช่วงเลือกตั้งน่าจะเหมาะสมที่สุดเพราะ “การตีเหล็กขณะที่กำลังร้อน” น่าจะทำให้เหล็กเข้ารูปตามต้องการได้ง่าย ในขณะที่อีกช่วงเวลาหนึ่งซึ่งเป็นช่วงเวลาที่เหมาะสมในการเปลี่ยนแปลงนโยบายก็คือ “ช่วงวิกฤต” ทั้งจุดวิกฤตทางความรู้สึกของประชาชน สถานการณ์เฉพาะที่ทำให้กลุ่มประชากรเป้าหมายของนโยบายตกอยู่ในความเสี่ยง และความสนใจหรือการรับรู้ข้อมูลใหม่เกี่ยวกับปัญหาจนทำให้เห็นได้ชัดเจนว่านโยบายที่มีอยู่ในปัจจุบันใช้ไม่ได้ผล ก็อาจทำให้เกิดแรงกดดันสาธารณะที่ทำให้ทั้งประชาชนและผู้กำหนดนโยบายเต็มใจที่จะลองใช้ทางเลือกอื่นเพื่อรับมือกับปัญหาเหล่านั้น และช่วงเวลาที่เหมาะสมสำหรับการเปลี่ยนแปลงนโยบายอีกช่วงหนึ่งน่าจะเป็น “ช่วงนโยบายอยู่ภายใต้การอภิปราย” หรือเมื่อมีข้อถกเถียงเฉพาะเจาะจงในประเด็นนี้ ก็น่าจะเป็นช่วงเวลาที่ดีของการสนับสนุนหรือจำเป็นต้องสนับสนุนให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ทั้งนี้เพื่อป้องกันไม่ให้มีการออกนโยบายหรือเสนอกฎหมาย/ข้อบังคับใหม่ ที่มีข้อบกพร่องและไม่ผ่านกระบวนการไตร่ตรองอย่างรอบคอบนั่นเอง
การเปลี่ยนแปลงนโยบายควรดำเนินไปอย่างไร?
การเปลี่ยนแปลงนโยบายเป็นวิธีหนึ่งที่นับว่ายากที่สุดแต่ก็มีประสิทธิภาพมากที่สุดที่จะเปลี่ยนแปลงสังคมหรือชุมชน อันที่จริงแล้วความพยายามในการเปลี่ยนแปลงนโยบายสามารถเริ่มต้นได้จากการจับกลุ่มสนทนาในชุมชนเกี่ยวกับปัญหา การอภิปรายที่เกิดขึ้นนอกจากจะเป็นช่องทางที่สะท้อนให้เห็นชัดเจนว่านโยบายที่มีอยู่ในปัจจุบันไม่เพียงพอที่จะจัดการกับปัญหานั้น และเริ่มตั้งคำถามให้กับผู้ที่เกี่ยวข้องว่า “เพราะอะไรถึงเป็นเช่นนั้น” การอภิปรายเกี่ยวกับปัญหายังอาจจะสามารถเปลี่ยนความคิดเห็นของผู้คนต่อสถานการณ์ปัญหารวมถึงทิศทางของชุมชนโดยรวมได้ และที่สำคัญคือการเปลี่ยนแปลงนโยบายในรูปแบบที่ชุมชนสนับสนุนหรือเป็นไปตามจุดยืนของชุมชนย่อมมีโอกาสประสบความสำเร็จมากกว่าการท้าทายความเชื่อพื้นฐานของสังคม อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงนโยบายจะบรรลุผลสำเร็จได้ หากมี “การเตรียมตัว” ซึ่งอาจจะต้องทำการวิจัยเพื่อรวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับปัญหาให้มากที่สุดเพื่อสร้างการยอมรับ และต้องทำการวิจัยเพื่อจะยืนยันว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายตามแนวทางที่เราต้องการนั้นเหมาะสมและเป็นประโยชน์อย่างแท้จริง โดยเฉพาะต้องทำความเข้าใจในนโยบาย กฎหมาย และข้อบังคับที่มีอยู่รอบด้าน รวมทั้งตัวแสดง (Policy actors) ทั้งผู้กำหนดและสนับสนุนนโยบายในปัจจุบัน พันธมิตรและฝ่ายตรงกันข้าม ซึ่งต้องพร้อมที่จะรับมือทุกกรณี นอกจากนี้แล้ว “การวางแผน” อย่างรอบคอบสำหรับการเปลี่ยนแปลงนโยบายเพื่อสร้างความมั่นใจว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายตามแนวทางที่เสนอมีความสมเหตุสมผล แต่การวางแผนต้องการการมีส่วนร่วมจากตัวแทนที่เกี่ยวข้องหรือได้รับผลกระทบจากปัญหาทุกกลุ่ม ซึ่งต้องใช้ทั้งเวลาและความพยายามแต่จะนำไปสู่ผลลัพธ์การเปลี่ยนแปลงนโยบายตามที่มุ่งหวังได้ อีกประการหนึ่งของเส้นทางการเปลี่ยนแปลงนโยบายก็คือ “การติดต่อเป็นการส่วนตัว” กับตัวแสดงนโยบายโดยเฉพาะผู้ที่มีอิทธิพลหรือกำหนดนโยบายและไม่เว้นแม้แต่ฝ่ายตรงข้าม จะทำให้สามารถรักษาระดับความน่าเชื่อถือไว้ได้ เพราะความสัมพันธ์ส่วนตัวเป็นกุญแจสู่การสร้างการสนับสนุนทุกประเภทรวมถึงการเปลี่ยนแปลงนโยบาย และประการสุดท้ายก็คือ “การเชื่อมต่อกับสาธารณะผ่านสื่อ”หรือการประชาสัมพันธ์เพื่อสร้างการรับรู้และความเข้าใจในความพยายามและเหตุผลความจำเป็นของการเปลี่ยนแปลงนโยบาย ก็สามารถเพิ่มโอกาสความสำเร็จในการเปลี่ยนแปลงนโยบายได้เช่นกัน
กล่าวโดยสรุป จะเห็นว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายนั้นเกี่ยวข้องกับตัวแสดงนโยบายหลากหลายกลุ่มโดยเฉพาะผู้ที่ได้รับผลกระทบ กลุ่มผู้นำทางความคิด และแนวร่วมหรือข่ายพันธมิตรทั้งภาครัฐและเอกชน เป็นกระบวนการที่ซับซ้อนใช้เวลานาน แต่ก็เป็นขั้นตอนที่ชัดเจนบนเส้นทางสู่การเปลี่ยนแปลงสภาพสังคมและการพัฒนาชุมชนอย่างแท้จริง การเปลี่ยนแปลงนโยบายเกิดขึ้นได้จากหลายเหตุผลไม่ว่าจะเป็นการเปลี่ยนแปลงของบริบท พลวัตทางสังคม ความขัดแย้งกับนโยบายที่มีอยู่เดิม ข้อบกพร่องในนโยบายหรือการจัดการนโยบาย รวมถึงการเปลี่ยนแปลงอำนาจเนื่องจากผลการเลือกตั้ง หรือแม้แต่การดำเนินนโยบายบรรลุตามเป้าหมายแล้ว/ปัญหาได้รับการแก้ไขแล้ว ก็สามารถนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงนโยบายได้เช่นเดียวกัน และแน่นอนว่ามุมมองของผู้เขียนในฐานะนักนโยบายคนหนึ่ง ช่วงเวลาการเปลี่ยนแปลงนโยบายที่เหมาะสมที่สุด น่าจะเป็น………ช่วงเวลาการเลือกตั้งนี่เอง !!!
เอกสารอ้างอิง
Cairney, Paul and Tanya Heikkila (2014): A Comparasion of Theories of the Policy Process. V
Paul Sabatier and Christopher M. Weible (ur.), Theories of the Pol- icy Process 3rd,
Chicago: Westview Press.
Milan Sinko (2016): POLICY CHANGE – REVIEW OF CLASSIFICATION, MEASUREMENT AND
FACTORS.
Peters, B. Guy and Brian W. Hogwood (1985): In Search of the Issue-Attention Cycle. The Journal
of Politics 47 (1): 238–253.
Sabatier, Paul A. and Hank C. Jenkins-Smith (1993): The Dynamics of Policy-oriented
Learning. Westview.
