เขียน: ปัณณธร เขื่อนแก้ว
เรียบเรียง: ดร. อาร์ม ตั้งนิรันดร
สถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนา (IPPD) ได้จัดงานเสวนาออนไลน์ ซีรีส์ “บุญใหม่” ในหัวข้อ “Thailand’s Strategy: บุญเก่า-บุญใหม่ของไทย ในโลกที่ไม่เหมือนเดิม” ขึ้น เมื่อวันพุธที่ 26 สิงหาคม พ.ศ. 2563 เวลา 19:00-20:00 น. เพื่อวิเคราะห์และทบทวนยุทธศาสตร์การพัฒนาของไทย โดยมี ดร.อาร์ม ตั้งนิรันดร นักวิจัยสถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนา อาจารย์ด้านกฎหมายและการพัฒนา คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ รศ.ดร.ชโยดม สรรพศรี อดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมเสวนา
พัฒนาการของยุทธศาสตร์ประเทศไทย
ดร.อาร์ม ตั้งนิรันดร เริ่มจากการอธิบายพัฒนาการของแผนพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศไทย โดยการวางยุทธศาสตร์ทางเศรษฐกิจของประเทศไทยได้รับอิทธิพลจากการเปลี่ยนแปลงกระแสโลกที่สำคัญ 3 ช่วง ได้แก่
ช่วงแรก คือ ยุคฉันทามติหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในช่วงนี้ แต่ละประเทศต่างเห็นว่าตนเองต้องพัฒนาประเทศโดยการปฏิรูปสังคมเกษตรให้กลายเป็นสังคมอุตสาหกรรม และแต่ละประเทศก็ใช้นโยบายการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้า อย่างไรก็ดี การพัฒนาอุตสาหกรรมหนักในประเทศแถบลาตินอเมริกากลับล้มเหลวและก่อให้เกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจและวิกฤตหนี้
ช่วงที่สอง คือ ยุคฉันทามติวอชิงตัน หลังจากที่ทั่วโลกได้ตระหนักถึงวิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการบิดเบือนกลไกตลาด ในยุคนี้ได้สนับสนุนแนวคิดการพัฒนาโดยปฏิรูปด้วยการวางแผนเศรษฐกิจจากส่วนกลางให้กลายเป็นตลาดเสรีมากขึ้น เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน
ช่วงที่สาม คือ ยุคฉันทมติหลังวอชิงตัน วิกฤติการเงินทั่วทวีปเอเชียในปี พ.ศ. 2540 ได้ทำให้แนวคิดการพัฒนาเศรษฐกิจของโลกเปลี่ยนแปลงไปอีกครั้ง การพัฒนาประเทศจะไม่มุ่งเน้นแต่เพียงการพัฒนาเศรษฐกิจ หากแต่รวมไปถึงการพัฒนาทั้งในทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างสมดุลและยั่งยืนด้วย
ดร.อาร์ม วิเคราะห์ว่า เมื่อพิจารณาแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของประเทศไทยจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่าได้รับอิทธิพลจากกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลกในแต่ละยุค โดยในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 4 – 5 ซึ่งอยู่ในยุคฉันทามติหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การกำหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจจะให้ความสำคัญกับการพัฒนาอุตสาหกรรม และมีโครงการสำคัญที่เป็นหัวใจของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ คือ โครงการพัฒนาพื้นที่มาบตาพุด การวางแผนเช่นนี้อาจเรียกได้ว่าเป็น “ยุทธศาสตร์ชาติภิวัตน์” คือ ยุทธศาสตร์ที่มีวัตถุประสงค์หลักในการผลักดันให้ประเทศกลายเป็นชาติอุตสาหกรรม
ในขณะที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 – 7 อยู่ในยุคฉันทามติวอชิงตันที่มีความเป็นเสรีนิยม การวางแผนเศรษฐกิจก็เน้นไปที่การเปิดการค้าเสรีและการส่งออก ในขณะเดียวกัน ก็พยายามรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจควบคู่ไปด้วย การวางแผนเช่นนี้อาจเรียกว่าเป็น “ยุทธศาสตร์โลกาภิวัตน์”
หลังจากที่ประเทศไทยได้เผชิญกับวิกฤติทางการเงิน ซึ่งจัดเป็นยุคฉันทามติหลังวอชิงตัน จะเห็นได้ว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตั้งแต่ฉบับที่ 8 เป็นต้นมา ได้อัญเชิญแนวพระราชดำริในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 อันว่าด้วยเศรษฐกิจพอเพียง มาปรับใช้ในการวางแผนพัฒนาประเทศ สอดคล้องกับกระแสโลกที่ตอบโจทย์ความยั่งยืน สมดุล และการพัฒนารอบด้าน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม การศึกษา การสาธารณสุข การกระจายทรัพยากรให้ถึงชุมชนท้องถิ่น อาจเรียกว่าเป็น “ยุทธศาสตร์ท้องถิ่นภิวัตน์”
“ดร.อาร์ม ชี้ว่า ประเทศไทยในปัจจุบันไม่จำเป็นต้องเลือกไปในทางหนึ่งทางใด แต่ต้องผสานแนวคิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจทั้งหมดให้เข้ากันอย่างสมดุลและลงตัว”
โดยมองให้เห็นถึงจุดที่ขัดแย้งและพยายามผสานเข้าด้วยกันให้ได้ เช่น นโยบายการส่งเสริมอุตสาหกรรมอาจขัดแย้งกับการส่งเสริมกลไกตลาดหรือเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ดังนั้น รัฐจึงต้องเป็นผู้หาจุดสมดุลให้การพัฒนาแต่ละด้าน และผสานทั้งยุทธศาสตร์ชาติภิวัตน์ ยุทธศาสตร์โลกาภิวัตน์ และยุทธศาสตร์ท้องถิ่นภิวัตน์เข้าด้วยกัน
ในการผสานยุทธศาสตร์ ไทยต้องให้ความสำคัญกับโครงสร้างอ่อนและการปฏิรูปขีดความสามารถของรัฐ ปฏิรูปกลไกตลาด และปฏิรูปการกระจายอำนาจ การดำเนินยุทธศาสตร์ไม่ควรเป็นการดำเนินการจากบนลงล่าง แต่ต้องเป็นการดำเนินการจากล่างขึ้นบนด้วย โดยให้มีการสร้างห้องทดลองนโยบาย (policy lab) ตามแบบประเทศสิงคโปร์ สนับสนุนให้หน่วยงานของรัฐแข่งขันกัน ภาคเอกชนแข่งขัน และภาคท้องถิ่นแข่งขันกันเพื่อให้มีการทดลองและนวัตกรรมทางนโยบายภายใต้กรอบยุทธศาสตร์และทิศทางใหญ่ของประเทศ
ดร.อาร์ม ตั้งข้อสังเกตว่า ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของไทยได้รับแนวคิดทั้งแบบยุคฉันทามติหลังสงครามและยุคฉันทามติหลังวอชิงตัน เห็นได้จากนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมและโครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก รวมทั้งการพัฒนาอย่างยั่งยืน อย่างไรก็ตาม แนวคิดฉันทามติวอชิงตัน กล่าวคือการปฏิรูปกลไกตลาดและการแข่งขันกลับไม่โดดเด่นเท่าที่ควรในแผนยุทธศาสตร์ชาติ ทำให้นักวิชาการหลายท่านวิพากษ์ว่ายุทธศาสตร์ชาติมีมิติในการขยายรัฐ แต่กลับขาดมิติการลดรัฐที่ไม่จำเป็น นอกจากนี้ การปฏิรูปโครงสร้างอ่อน อันได้แก่ โครงสร้างสถาบันและกฎหมาย ก็เป็นสิ่งจำเป็น แต่ในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีมิได้เน้นชัดในเรื่องนี้เท่าใดนัก
บาปเก่าไทย และบุญใหม่ไทย
รศ.ดร.ชโยดม สรรพศรี ได้ฉายภาพประวัติศาสตร์การพัฒนาของประเทศไทยอย่างแหลมคม ช่วง พ.ศ. 2523 – 2533 เศรษฐกิจของไทยมีอัตราการเติบโตโดยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 7 และสูงสุดถึงประมาณร้อยละ 10 ต่อปี แต่ต่อมาเริ่มถดถอยลงเรื่อย ๆ จนในปัจจุบันเหลือเพียงร้อยละ 2 -3 เท่านั้น โดยสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตลดลง คือ การขาดแคลนการลงทุนในโครงการใหญ่ ๆ ในระยะหลัง ทำให้บุญเก่าของประเทศไทยเริ่มสิ้นไป
บุญเก่าดังกล่าว คือ ในช่วง พ.ศ. 2527 ประเทศไทยได้มีการปรับค่าเงินบาท และค่าเงินเยนแข็งขึ้น ส่งผลให้นักลงทุนญี่ปุ่นเข้ามาลงทุนในประเทศไทยจำนวนมาก ตามด้วยอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศไทยเพิ่มขึ้น แต่ในปัจจุบัน อุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้นได้มีอิทธิพลต่อโลกน้อยลง อันเป็นผลมาจากการพัฒนานวัตกรรมต่าง ๆ ทำให้ไทยซึ่งขาดแคลนบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านเทคโนโลยีและวิทยาศาสตร์ จึงขาดแคลนแรงงานที่ตอบโจทย์กระแสโลกในปัจจุบัน ส่งผลให้มีการลงทุนน้อยลง ความขาดแคลนดังกล่าวมีสาเหตุจากสัดส่วนของเยาวชนที่เลือกศึกษาด้านวิทยาศาสตร์น้อยกว่าเยาวชนที่เลือกศึกษาด้านมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ สภาวะเช่นนี้จัดได้ว่าเป็น “บาปเก่า” ของไทย
นอกจากบาปเก่าเรื่องการขาดแคลนบุคลากรด้านเทคโนโลยีและวิทยาศาสตร์ซึ่งเป็นปัจจัยภายในแล้ว เศรษฐกิจไทยยังได้รับผลกระทบจากปัจจัยภายนอก ได้แก่
1) ความเจริญก้าวหน้าของประเทศเพื่อนบ้าน ทั้งเวียดนาม กัมพูชา และการเปิดประเทศของเมียนมาร์ ส่งผลให้เงินลงทุนจากต่างประเทศที่เข้ามาลงทุนในไทยมีจำนวนน้อยลง
2) ไทยพึ่งพาการนำเข้าชิ้นส่วนมาก เพื่อนำมาผลิตและส่งออกต่อ ส่งผลให้การลงทุนไปกระจุกตัวอยู่ในอุตสาหกรรมบางประเภทและเป็นการเพิ่มมูลค่าอย่างจำกัด
3) อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวจากต่างประเทศ มีสัดส่วนร้อยละ 14 ของ GDP ทำให้ไทยพึ่งพารายได้จากอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวสูงเกินไป
4) นวัตกรรมและเทคโนโลยีของโลกเปลี่ยนแปลงอย่างวดเร็ว ในขณะที่ไทยตามไม่ทัน
นอกจากนั้น ไทยยังกำลังเผชิญกับปัญหาสังคมสูงวัย การกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรม ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ปัญหาหนี้ครัวเรือน ปัญหาการทุจริต ปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย
รศ.ดร.ชโยดม วิเคราะห์บุญใหม่ของประเทศไทย โดยมองว่าสิ่งสำคัญที่ต้องผลักดันคือ การสร้างมูลค่าเพิ่มในอุตสาหกรรมที่ประเทศไทยทำได้ดี ได้แก่ การเกษตรและเกษตรแปรรูป อุตสาหกรรมบริการในด้านสุขภาพ อุตสาหกรรมดูแลผู้สูงอายุ การท่องเที่ยวเชิงคุณภาพ และเศรษฐกิจสร้างสรรค์ นอกจากนั้น
“ไทยยังต้องการการปฏิรูปโครงสร้างอ่อน กล่าวคือ การปรับปรุงโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม ตลอดจนด้านกฎหมาย เพื่อให้เอื้อต่อการแสวงบุญใหม่”
รศ.ดร.ชโยดม ได้ยกตัวอย่างการปฏิรูปโครงสร้างอ่อนในด้านกฎหมายที่สำคัญ คือการ “กิโยตินกฎหมาย” (Regulatory Guillotine) สอดคล้องกับมาตรา 77 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยมีแนวคิดว่าควรยกเลิกมาตรการ กฎหมาย หรือกฎระเบียบใด ๆ ที่เป็นอุปสรรค สร้างต้นทุน หรือเป็นภาระกับภาคธุรกิจ เช่น กระบวนการอนุญาต อนุมัติ ขึ้นทะเบียน จดทะเบียน สัมปทาน ประทานบัตร ฯลฯ โดยรัฐจะทำการศึกษาว่ากฎหมายหรือกระบวนการเหล่านี้ซ้ำซ้อนหรือไม่ เข้ากับสถานการณ์ปัจจุบันมากน้อยเพียงใด มีความจำเป็นหรือไม่ เพิ่มต้นทุนในการประกอบธุรกิจหรือไม่ รัฐมีทางเลือกอื่นหรือไม่ หรือมีค่าธรรมเนียมสูงเกินไปหรือไม่ และภายหลังจากที่พิจารณาแล้ว กฎหมายที่ถูกพิจารณาก็จะถูก “ยกเลิก-รวม-เปลี่ยน-คงไว้” ต่อไปด้วย
รศ.ดร.ชโยดม มองว่า ปัจจุบัน ประเทศไทยมียุทธศาสตร์ชาติที่ครบถ้วนพอควรแล้ว แต่ประเทศไทยยังขาดการบูรณาการข้ามหน่วยงาน จึงจำเป็นต้องประสานกลไกในภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ เทคโนโลยีสมัยใหม่สามารถเป็นเครื่องมือที่ช่วยในด้านต่างๆ ทั้งในมิติของการปฏิรูปโครงสร้างอ่อน เช่น การลดขั้นตอน กระบวนการ และกฎระเบียบ ด้วยการนำเทคโนโลยีมาใช้ในภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงช่วยยกระดับการแสวงหาบุญใหม่ด้วยการยกระดับเทคโนโลยีในภาคอุตสาหกรรมและบริการต่างๆ ของประเทศ
