บทสรุปงานเสวนา South Korea’s Strategy: บุญเก่า-บุญใหม่ของเกาหลีใต้ ในโลกที่ไม่เหมือนเดิม

เรียบเรียง: ปัณณธร เขื่อนแก้ว
ดร. อาร์ม ตั้งนิรันดร

“เกาหลีใต้” เป็นหนึ่งในประเทศที่ประสบความสำเร็จ ในการพัฒนายุทธศาสตร์เป็นอย่างมาก โดยสะท้อนผ่านความสำเร็จในการวางยุทธศาสตร์ด้านอุตสาหกรรมและเศรษฐกิจ อันเห็นได้จากความเพียบพร้อมในระบบสาธารณูปโภค ความก้าวหน้าของสินค้าเทคโนโลยีในตลาดโลก นอกจากนี้ เกาหลีใต้ยังมีจุดเด่นในการนำวัฒนธรรมประจำชาติ มาเป็นยุทธศาสตร์ในการพัฒนาประเทศ และสร้างวัฒนธรรมนั้นให้กลายเป็นสินค้าส่งออก จุดเด่นทั้งหลายเหล่านี้ ส่งผลให้เกาหลีใต้เป็นอีกหนึ่งประเทศในทวีปเอเชียที่น่าศึกษาเป็นอย่างยิ่ง

สถาบันนโยบายสาธารณะและการพัฒนา (IPPD) ได้จัดงานเสวนาออนไลน์ ซีรีส์ “บุญใหม่” ในหัวข้อ “South Korea's Strategy: บุญเก่า–บุญใหม่ของเกาหลีใต้ ในโลกที่ไม่เหมือนเดิม” ขึ้นเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2563 เพื่อศึกษาถึงยุทธศาสตร์การพัฒนาของเกาหลีใต้ ประเทศที่มีระดับการพัฒนาอย่างก้าวกระโดด เพื่อนำมาศึกษาแนวทางหรือวิธีการแสวงหาโอกาสใหม่ ๆ ให้แก่ประเทศไทย โดยการเสวนาในซีรีส์นี้ จะเป็นฐานความรู้ ให้กับการสร้างยุทธศาสตร์ระดับชาติให้กับประเทศไทยในอนาคต

ในด้านการพิจารณาอำนาจแข็งของเกาหลีใต้ อาจารย์แบ๊งค์ งามอรุณโชติ นักวิจัย สถาบันนโยบายวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและนวัตกรรม (STIPI) และ อาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี (KMUTT) ได้แบ่งนำเสนอยุทธศาสตร์การพัฒนาเชิงรุกของเกาหลีใต้ออกไปเป็น 3 ส่วน ได้แก่ 3 บุญเก่า 4 กลยุทธ์การพัฒนา และ 5 บทเรียนประเทศไทย

อาจารย์แบ๊งค์ ได้กล่าวถึงความสำเร็จของประเทศเกาหลีใต้ แบ่งออกเป็นทั้งหมด 3 ช่วง คือ ช่วงเริ่มต้น อันเป็นการตั้งลำทางเศรษฐกิจ ในระหว่างปี ค.ศ. 1960-1970 รายได้ต่อหัวของประชากรในประเทศยังอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำ (ประมาณ 250 ดอลลาร์สหรัฐต่อคนต่อปี) ต่อมา เป็นช่วงโจนทะยาน ในระหว่างปี ค.ศ. 1971-1985 รายได้ของประชากรในประเทศได้พุ่งสูงขึ้นเป็น 2,500 ดอลลาร์สหรัฐ และช่วงสมัยใหม่ คือ ในระหว่างปี ค.ศ. 1985-2010 เป็นต้นมา เกาหลีใต้กลายเป็นประเทศร่ำรวย มีรายได้ต่อหัวต่อคนต่อปีอยู่ที่ 25,000 ดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศไทยในปี ค.ศ. 2018 ประเทศไทยมีรายได้ต่อหัวต่อคนในประเทศเพียง 7,300 ดอลลาร์สหรัฐ

เมื่อพิจารณาในเชิงโครงสร้างสินค้าอุตสาหกรรม ช่วงปี ค.ศ. 1960-1970 อุตสาหกรรมของเกาหลีใต้จะเน้นไปที่การสร้างโครงสร้างพื้นฐาน สินค้าทางการเกษตร และอุตสาหกรรมเบา ถัดมา ในช่วงปี ค.ศ. 1971-1985 เกาหลีใต้เริ่มเปลี่ยนมาพัฒนาอุตสาหกรรมหนักซึ่งใช้ทุนสูงขึ้น อาทิ อุตสาหกรรมเหล็ก การต่อเรือหรือยานยนต์ และในช่วงปี ค.ศ. 1986-2010 เกาหลีใต้มุ่งการพัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ และเทคโนโลยีชั้นสูง เช่น โทรศัพท์มือถือหรือโทรทัศน์

3 บุญเก่า

การปรับตัวของอุตสาหกรรมเป็นสิ่งที่จะต้องเกิดขึ้นไม่ช้าก็เร็ว ทว่าความมหัศจรรย์ของเกาหลีใต้ คือ สามารถปรับได้อย่างรวดเร็วจนเป็นที่น่าสนใจ เกาหลีใต้ใช้เวลาเพียง 26 ปีเท่านั้น ในการพัฒนาและยกระดับสังคม ในขณะที่ประเทศต่าง ๆ ในโลกส่วนใหญ่ต้องใช้เวลามากกว่าหนึ่งศตวรรษ ในการเปลี่ยนจากประเทศรายได้ปานกลางให้เป็นประเทศรายได้สูง เช่น อังกฤษใช้เวลากว่า 128 ปี ออสเตรเลียใช้เวลา 119 ปี ขณะที่สหรัฐอเมริกาใช้เวลา 93 ปี ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นที่น่าสนใจว่าปัจจัยใด ที่เอื้อให้เกาหลีใต้สามารถพัฒนาประเทศได้อย่างรวดเร็ว และมีข้อได้เปรียบอย่างไร เป็นที่มาของการศึกษาบุญเก่าของเกาหลีใต้ทั้ง 3 ข้อ ดังต่อไปนี้

บุญเก่าแรก ประชากรของเกาหลีใต้มีการศึกษาและทักษะแรงงานที่สูง โดยในปี ค.ศ. 1994 เกาหลีใต้มีคุณภาพการศึกษาที่สูงกว่า เมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับรายได้ใกล้เคียงกัน ซึ่งการที่มีระดับการศึกษาที่สูงนี้เอง ทำให้เกาหลีใต้ปรับตัวเข้าสู่อุตสาหกรรมที่ใช้ทุนมนุษย์ และเทคโนโลยีเข้มข้นได้ไวขึ้น

บุญเก่าที่สอง ความเท่าเทียมทางสินทรัพย์และรายได้ของเกาหลีที่เข้มข้น ในช่วงปี ค.ศ. 1960 เกาหลีใต้และไต้หวัน มีระดับความเท่าเทียมทางรายได้สินทรัพย์สูงเป็นอันดับต้น ๆ ของโลก ซึ่งเปิดโอกาสให้เกาหลีใต้ สามารถใช้มาตรการเร่งรัดอุตสาหกรรมโดยเน้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ และใช้ทุนใหญ่นำการพัฒนาได้มากกว่าประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูง

บุญเก่าที่สาม รัฐบาลของเกาหลีใต้มีขีดความสามารถสูงและสัมพันธ์กับการพัฒนา จึงสามารถทำแผนอุตสาหกรรม และกำกับดูแลกลุ่มทุนให้ปรับตัวได้อย่างมีประสิทธิภาพ

4 กลยุทธ์การพัฒนา

บุญเก่าทั้ง 3 แสดงผลลัพธ์ออกมาอย่างเต็มที่ เมื่อมีตัวกระตุ้นที่สำคัญ นั่นคือ การเคลื่อนไหวของกลุ่มแรงงาน ซึ่งเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 1970 จนถึงปี 1980 โดยในอดีต เกาหลีใต้มีสภาพแรงงานที่เลวร้าย มีการขูดรีดผู้ใช้แรงงานอย่างโหดร้ายและรุนแรง บริษัทล้อมรั้วดังเช่นค่ายทหาร เพื่อให้แรงงานทำงานหนัก และมีสภาพเงื่อนไขการทำงานที่ย่ำแย่ จนกระทั่ง “จอน แท อิล” ผู้นำการประท้วงแรงงานเผาตนเองเพื่อเป็นการประท้วง ซึ่งการกระทำเช่นนั้น ได้กลายมาเป็นสัญลักษณ์สำคัญในการต่อสู้ของแรงงานในปี ค.ศ. 1970 เป็นต้นมา และทำให้เกิดการปรับระดับของค่าจ้างอย่างรวดเร็ว ค่าจ้างหลังหักเงินเฟ้อของเกาหลีใต้ปรับเพิ่มสูงขึ้นถึงร้อยละ 276 ซึ่งการปรับตัวนี้ทำให้แรงงานมีรายได้สูงขึ้น สามารถนำเงินนั้นไปลงทุนในด้านการศึกษาให้แก่ตนเองและบุตร และในขณะเดียวกัน กลุ่มทุนก็ต้องปรับตัวอย่างรวดเร็ว เพื่อที่จะหันไปลงทุนในด้านเทคโนโลยีเพื่อลดจำนวนคนงาน ลดสัดส่วนแรงงานแต่ยังคงสัดส่วนกำไรไว้ เมื่อทั้งภาคแรงงานและกลุ่มทุนเริ่มปรับตัวเพื่อความอยู่รอดแล้ว รัฐก็จำเป็นต้องปรับเปลี่ยนตัวเอง และเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาด้วย อันจะเห็นได้จากกลยุทธ์ทั้ง 4 ดังต่อไปนี้

กลยุทธ์แรก เกาหลีใต้เลือกสนับสนุนให้กลุ่มทุนขนาดใหญ่เป็นผู้บุกเบิกเทคโนโลยี ซึ่งทำให้กลุ่มทุนสามารถลงทุนในการวิจัยและพัฒนาสินค้าที่มีราคาสูงได้ นอกจากนี้ รัฐยังสนับสนุนให้กลุ่มทุนใหญ่ลงทุนข้ามอุตสาหกรรม โดยแม้สินค้าบางอย่างจะมีวัฏจักร แต่ทว่าในช่วงที่สินค้าบางชนิดไม่สามารถทำกำไรได้ กลุ่มทุนก็สามารถนำกำไรจากสินค้าอื่นในขณะนั้นมาชดเชย เพื่อลดความเสียหายจากเศรษฐกิจที่ผันผวน และสามารถเติบโตต่อไปได้เมื่อผ่านพ้นเหตุการณ์นั้น อย่างไรก็ดี ข้อเสียของนโยบายนี้ก็คือ การเพิ่มขึ้นของความเหลื่อมล้ำในระยะยาว ถ้าลองนำกลุ่มทุนรายใหญ่ของเกาหลีใต้จำนวน 5 รายมารวมกัน ก็อาจจะมีเงินทุนที่คิดเป็นร้อยละ 10 ของผลิตภัณฑ์รวมในเกาหลีใต้ แสดงให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำที่สูงมาก

กลยุทธ์ที่สอง เน้นนโยบายการส่งออก การส่งออกของเกาหลีใต้ถือเป็นส่วนหนึ่งของกลยุทธ์ในการปรับตัว ซึ่งมิได้คิดเพียงการส่งออกเฉพาะสินค้าที่ตนเองถนัด แต่ได้นำไปใช้วางแผนในระยะยาวถึงสินค้าที่สามารถส่งออกสินค้าได้ในอนาคตด้วย ทั้งนี้ นโยบายส่งเสริมการส่งออกมักถูกมองในฐานะการเพิ่มการแข่งขัน และกดดันให้เรียนรู้ของกลุ่มทุนใหญ่ในประเทศด้วย

กลยุทธ์ที่สาม ยกระดับการทำอุตสาหกรรม รัฐได้สร้างห่วงโซ่การผลิตขึ้นในสินค้าเป้าหมายขึ้นมาด้วยตนเอง ในยุทธศาสตร์นี้รัฐจะพิจารณาว่าประเทศควรจะผลิตสินค้าใด ภายใต้เครื่องหมายการค้าใด แล้วจึงค่อยพิจารณาว่า บริษัทใดในเกาหลีใต้ จะมาอยู่ในตำแหน่งใดของห่วงโซ่การผลิตนี้ ซึ่งจากนโยบายนี้ มักจะมาควบคู่ไปกับการวางแผนการตลาด การลงทุนเพื่อสร้างมูลค่าของเครื่องหมายการค้าไปพร้อม ๆ กัน

กลยุทธ์สุดท้าย การเลือกพัฒนาที่ถูกจังหวะในเทคโนโลยีวงจรสั้น เพื่อสร้างสรรค์เทคโนโลยีใหม่ เป็นการก้าวเพื่อไปเป็นผู้นำด้านตลาดเทคโนโลยีของโลก การแข่งขันไม่ได้จำกัดเพียงการค้าขายด้วยสินค้าเทคโนโลยีเก่า แต่ต้องสร้างเทคโนโลยีใหม่เข้ามาแข่งด้วย โดยการพัฒนาให้ถูกจังหวะนั้นคือสิ่งที่สำคัญยิ่ง หากเข้าไปพัฒนารวดเร็วเกินไป กลุ่มทุนจะมีความเสี่ยงว่าเทคโนโลยีใหม่เหล่านั้น จะสามารถขายได้หรือไม่ แต่ถ้าหากเข้าไปพัฒนาช้าเกินไป เกาหลีใต้ก็จะถูกทิ้งห่างไปจากประเทศอื่น ๆ

5 บทเรียนสำหรับประเทศไทย

หากเราคิดจะนำกลยุทธ์เหล่านี้มาปรับใช้ตามเกาหลีใต้ ก็ควรจะต้องศึกษาข้อควรระวังด้วย เพราะหากรัฐใช้นโยบายที่ไม่สามารถชูคุณสมบัติด้านดีได้มากพอ หรือประเมินผลด้านเสียได้ไม่มีประสิทธิภาพพอ ผลลัพธ์ที่ออกมาก็อาจไม่เป็นไปตามหวัง การพัฒนาแบบเกาหลีใต้จะต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมาก เพื่อยกระดับห่วงโซ่อุปทานขึ้นมาพร้อมกัน ถ้าหากทำได้ไม่ดี ผลลัพธ์ก็ไม่ได้สูง ก็จะเป็นการสิ้นเปลืองทรัพยากร และเพื่อที่จะพัฒนาให้ได้ดังเช่นเกาหลีใต้ รัฐจะต้องทำงานกับกลุ่มทุนใหญ่ อันอาจจะสร้างความเหลื่อมล้ำได้ง่าย จากข้อกังวลเหล่านี้ สามารถนำมาเรียบเรียงเป็น 5 บทเรียนสำหรับประเทศไทยได้ ดังต่อไปนี้

บทเรียนแรก รัฐจะต้องมีขีดความสามารถสูง กล่าวคือ รัฐต้องมีข้อมูลที่ใกล้เคียงเอกชนในอุตสาหกรรมเป้าหมาย เพื่อให้รัฐสามารถสร้างมาตรการสนับสนุนได้ตรงเป้า โดยรัฐต้องดึงเอกชนเข้ามาร่วมมือ และมีอิสระมากพอที่จะกำกับและดูแลเอกชนได้ ประการถัดมา รัฐจะต้องมีประสิทธิภาพพอที่จะผลักดันนโยบายให้เป็นจริงได้ เพื่อสร้างให้เกิดความเชื่อมั่น ประการสุดท้าย คือ รัฐต้องรู้ว่าเมื่อใดที่ตนเองทำพลาด จะต้องปรับตัวให้ได้ไว หากรัฐรู้ตัวช้า และปรับตัวได้ช้า ความเสียหายมหาศาลก็จะตามมา

อาจารย์แบ๊งค์ แนะนำถึงการที่จะนำยุทธศาสตร์ของเกาหลีใต้มาใช้ในบริบทสังคมไทยว่า ในปัจจุบัน ไทยได้รับการประเมินให้เป็นรัฐที่มีขีดความสามารถปานกลางเท่านั้น ดังนั้น หากไทยจะเพิ่มขีดความสามารถให้สูงขึ้นกว่าเดิม อาจจะต้องเริ่มต้นจากหน่วยงานในอุตสาหกรรมเป้าหมายนั้นเสียก่อน ถ้าเป็นในกรณีนี้จะง่ายกว่าพัฒนาแบบตีวงกว้าง หรือการปฏิรูประบบราชการทันที ซึ่งจะใช้ระยะเวลานานและมีแรงเสียดทานมาก

บทเรียนที่สอง รัฐจะต้องรู้วิธีการทำแผนอุตสาหกรรมอย่างเป็นระบบ กล่าวคือ ต้องทราบว่าจะต้องพัฒนาส่วนใดของอุตสาหกรรม รัฐประสงค์จะพัฒนาบางส่วนหรือพัฒนาทั้งหมด เพื่อให้เกิดความชัดเจน ทั้งนี้ภาครัฐจำเป็นที่จะต้องรู้รายละเอียดของเทคโนโลยีต่าง ๆ เท่ากับภาคเอกชนด้วย

บทเรียนที่สาม รัฐต้องมีนโยบายเพื่อเพิ่มทั้งอุปสงค์และอุปทาน แม้รัฐจะทำการสนับสนุนกลุ่มทุนให้สามารถปรับตัวตามโครงสร้างที่ใช้เทคโนโลยีได้สูงขึ้น ซึ่งจะเป็นการเพิ่มคุณภาพทางด้านอุปทานแล้วก็ตาม แต่ถ้าหากแรงงานในประเทศยังคงมีค่าตอบแทนที่ต่ำ และไม่มีมาตรการคุ้มครองแรงงาน อุปสงค์ในประเทศก็จะมีกำลังซื้อที่ต่ำ ส่งผลให้การปรับตัวทางเทคโนโลยีเกิดขึ้นได้ยากเช่นกัน

บทเรียนที่สี่ การผสานกลยุทธ์ รัฐควรผสมนโยบายต่าง ๆ ให้ลงตัว โดยนโยบายของเกาหลีใต้ อาจเป็นตัวอย่างในการนำทุนใหญ่ไปแข่งขันในต่างประเทศ แต่อาจต้องใช้มาตรการอื่น ๆ เช่นกฎหมายแข่งขันทางการค้า เพื่อให้ทุนขนาดกลางและเล็กในประเทศสามารถลืมตาอ้าปากได้ และรัฐควรสนับสนุนเทคโนโลยีให้กับทุนขนาดเล็กและกลางไปพร้อม ๆ กัน

บทเรียนที่ห้า หากรัฐประสงค์จะสร้างห่วงโซ่อุปทานทั้งหมดดังเช่นเกาหลีใต้ใช้ ก็ควรเริ่มพัฒนาในสินค้าใหม่ ๆ ดังเช่นที่บราซิลหันไปเน้นผลิตเครื่องบินขนาดกลางและเล็ก ที่บริษัทยักษ์ใหญ่ระดับโลกไม่ได้ให้ความสนใจมากนัก

สุดท้ายนี้ แม้กลยุทธ์เหล่านี้จะเคยทำให้เกาหลีใต้พัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว แต่ทว่าหลังจากปี ค.ศ. 2010 เกาหลีใต้เองก็คงมีความท้าทายใหม่ ๆ เข้ามาอยู่เรื่อย ๆ เช่น ปัญหาความเหลื่อมล้ำ การก้าวขึ้นมาของจีนในระบบเศรษฐกิจโลก และการพัฒนาอุตสาหกรรมใหม่ ๆ เป็นต้น

“ส่งออกวัฒนธรรม” หนึ่งเป้าหมายใหญ่พัฒนาเกาหลีใต้

ในด้านการพิจารณาด้านอำนาจละมุน (soft power) ของเกาหลีใต้ รองศาสตราจารย์ พิจิตรา ศุภสวัสดิ์กุล หัวหน้าภาควิชาวารสารสนเทศ คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวถึงความสำเร็จในการส่งออกวัฒนธรรมของเกาหลีใต้ ที่กำลังได้รับความนิยมไปทั่วโลก การส่งออกและได้รับความนิยมอย่างล้นหลามจากทั่วโลกนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเพราะโชคช่วย หากแต่เกิดขึ้นจากการวิจัยและพัฒนามาอย่างยาวนาน เกิดจากความทะเยอทะยานของภาคเอกชนและการสนับสนุนของภาครัฐ จนทำให้เป็นกุญแจสำคัญในการผลักดันสินค้าเชิงวัฒนธรรมของเกาหลีใต้ให้นิยมไปทั่วโลกได้

ขั้นตอนของการวิจัยและพัฒนานั้น ทางภาคเอกชนได้ค้นหาคำตอบว่า สินค้าใดบ้างที่สามารถจำหน่ายได้ ท่าเต้นแบบใดจึงจะมีเอกลักษณ์ ในขณะที่ภาครัฐก็ช่วยสนับสนุนการวิจัยครั้งนี้ ด้วยการจัดตั้งสถาบันสร้างสรรค์เนื้อหาของเกาหลี (Korea Creative Content Agency) ขึ้น ในปี ค.ศ. 2009 กลยุทธ์ของเกาหลีใต้ในการผลักดันวัฒนธรรมเกาหลีมีทั้งหมด 3 ขั้นตอน ได้แก่

ขั้นตอนแรก การคัดสรรผู้มีความสามารถ ขั้นตอนต่อมา เป็นการสร้างความสัมพันธ์กับกลุ่มแฟนคลับ สังเกตได้จากการที่ศิลปินหรือค่ายเพลงนั้น จะมีช่องทางในการปล่อยสินค้าของตนในสื่อออนไลน์ต่าง ๆ เพื่อให้เข้าถึงแฟนคลับได้ง่ายขึ้น และขั้นตอนสุดท้าย คือ การปรับสินค้าวัฒนธรรมเหล่านี้ ให้กลมกลืนกับวัฒนธรรมของประเทศปลายทาง ซึ่งสะท้อนผ่านทางการแปลเพลง การประชาสัมพันธ์ให้ศิลปินพูดภาษาของชาตินั้น เพื่อให้มีฐานแฟนคลับในประเทศนั้น ๆ เพิ่มมากขึ้น

เมื่อวัฒนธรรมกลายเป็นสินค้าที่ส่งออกไปขายได้ ในท้ายที่สุด ความนิยมนี้ก็จะกลายเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่ทำให้สินค้าอุตสาหกรรมขายได้ด้วยเช่นกัน

จากการศึกษายุทธศาสตร์ของเกาหลีใต้ทำให้เราได้เห็นว่า ทั้งสองอำนาจนี้ต่างหนุนนำซึ่งกันและกัน และความสำเร็จของเกาหลีใต้จะเกิดขึ้นไม่ได้เลย หากปราศจากการร่วมมือกันอย่างจริงจังระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน ในการร่วมกันวิจัยเชิงนโยบาย เพื่อร่วมกันสร้างกลยุทธ์ที่มีความเหมาะสมที่สุด เพื่อการพัฒนาประเทศของตนให้สำเร็จและยั่งยืน